建议在管制与缓刑中增设社区服务

杨涛


管制我国刑法中的一种刑种，是指对犯罪分子不关押，交由公安机关管束和群众监督，限制其一定自由的刑罚方法。缓刑是一种刑罚执行制度，是指对犯罪分子判处刑罚，但在一定时间内暂缓执行刑罚的制度。依据我国刑法和刑诉法的规定，管制与缓刑的执行机关都是公安机关，都对犯罪分子限制了一定人身自由。刑法第39条规定，被判处管制的犯罪分子，在执行期间，应当遵守下列规定：》。按照刑法第76条的规定，被判处缓刑的犯罪分子，在执行期间，应当遵守的规定与管制基本相同，除对第2点未做出规定外，其他都应遵守。
管制刑虽然是我国的独创，在民主革命是就已产生，但在97年刑法修订时就其存废引发了许多争议，之所以保留管制刑，一般认为，管制刑有存在符合刑罚中关于目的刑、教育刑的本质，能达到教育犯罪分子和预防犯罪的目的。而从前苏联引进来的缓刑的执行刑罚的制度，更是以目的刑、教育刑为其创始的初衷，彻惩办与宽大相结合的政策，更好地达到改造犯罪分子，教育犯罪分子本人与社会上不稳定分子。
但在司法实践中，我们遗憾地看到，无论是管制还是缓刑运行并不理想，一方面，执行机关有关措施不到位使法律的有关规定形同虚设，另一方面，判处管制与执行缓刑的犯罪分子在法定期间违法犯罪与期满再犯罪比率较高，管制与缓刑成了犯罪分子避惩罚的避风港，管制与缓刑引发了相当多的黑色交易，群众也因此对管制与缓刑制度产生一定的不满与不解。这种状况当然与实际执行不力有关，但笔者认为根子却在理论与立法规定上。首先，我们认为，刑罚本质应是报应刑与目的刑相统一，管制与缓刑应有惩罚的因素，即使侧重于目的刑也刑罚不可过轻缓，以免引发被害人的不满。其次，就实施目的刑而言，无论是管制还是缓刑在执行上还是要有一个相当可操作的载体，就刑法的现行规定来看，虽然这些规定一定程度限制了犯罪分子的人身自由，但并无实际的教育措施，教育流于条文。事实上，要实现目的刑、教育刑，必须有一个有效的载体，比如劳动改造，通过这一形式，让犯罪分子感受一定的痛苦，使其本人不再犯罪和社会上不稳定分子不敢犯罪，达到一般预防和特殊预防的目的。同时有这一载体，一方面强化了执行机关的责任，其必须去组织实施，而不是现行规定一样单等犯罪分子来报告，且对其不闻不管；另一方面，执行机关也可充分利用这一形式来教育、感化。
笔者注意到英国的社区服务制度是介于在监狱劳动改造和在社会放任之间的一种有效载体。英国最早在1973年《刑事法庭权力法》中创立“社区服务”的刑种，即法官可以判令罪行轻的被告人进行无偿的社区工作，弥补因其罪行给社会和个人造成的损害。社区服务是英国缓刑制度的一种，在英国，每年大约有5万个社区服务性案件。依照英国的法律规定，判处社区服务的时间最少是40个小时，最多为200个小时，被判处社区服务的罪犯每周至少要有5－20个小时的社区服务时间。英国城市按需要划分为若干个缓刑区，每个缓刑区都有政府的社区服务组织，组织成员有政府公务员或委派人员组成，包括缓刑官、社区服务官及其他管理人员。社区服务的种类包括不同的劳动项目，如房屋装修、道路维修、木器加工、清洁公共卫生甚至去学校粉刷墙壁。到社区参加服务的罪犯必须遵守社区服务的时间，如果他们不准时到社区服务点去服务，第一次，社区服务的管理监督人员要警告他；第二次，要对他提出严肃批评；第三次，他们将被送回法院，重新判决入狱。
我国香港地区法律制度承传英国普通法传统，1984年香港正式通过＜＜社会服务令＞＞条例，并在1998年扩展至区域法院、高等法院的上诉法庭及高等法院原讼法庭。香港“社会服务令”具有补偿性及协助违法者复康的双重作用。根据此服务令，违法者须在空闲时间进行无薪社会服务工作，以补偿他们对社会的损害。在著名香港艺人谢霆锋交通肇事一案中，谢霆锋被法院判处240小时社会服务令，为当时轰动一时的新闻。
值得注意的是，社区服务制度在我国最早却是由检察机关在相对不起诉中试行。2001年5月，河北省石家庄长安区出台《关于实施“社会服务令”暂行规定》，对符合不起诉条件的未成年犯罪嫌疑人，由检察机关下达“社会服务令”，推荐到社会公益性机构，由检察机关聘用的辅导员对其进行思想感化教育，并在规定时间内从事有益的无薪工作，对社会作出一定补偿，使其重拾自尊，早日回归社会。规定出台后第一位被判“社会服务令”的是一名涉嫌盗窃手机17岁的少年，他被判到社区进行两个月无薪劳动。两个月过去后，检察院根据其表现下达了“不起诉决定书”，他又像过去一样回到普通人生活中。随后，我国第一批“社会服务令”开始在河北省部分检察院试行。今年6月，北京市在东城区、房山区和密云县的４７个街道、乡镇全面展开罪犯“社区矫正”试点工作。纳入社区矫正的罪犯，为具有北京市正式户口、长期居住在试点区（县）的被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释、刑满释放后继续剥夺政治权利的非监禁刑的罪犯。在社区进行矫正期间，这些罪犯要严格遵守法律、法规和社区矫正组织规定的汇报、请销假、迁居等制度，并通过定期接受谈话、专家心理咨询、社会帮教、参与社区公益劳动等多种形式改正自己恶习、认罪服法。这些新的处理方式引起司法界及法学界广泛关注，其法理与司法实践效果有待研究。
但是，上述的尝试并无法律依据，社区服务的适用范围和违反的后果都无规定，相关监管组织没有建立。对于被暂予监外执行、被裁定假释、刑满释放后继续剥夺政治权利的非监禁刑的罪犯，笔者不反对社区矫正的工作。但笔者主张，我国当务之急的是应引入社区服务制度来改造实践中存在问题较多的管制与缓刑制度。在法律明确加以规定社区服务制度，其积极的意义在于：首先，其能真正对犯罪分子起到惩罚与教育的功能；其二以看的见方式增强群众对司法的信心，减少管制与缓刑作为避风港的机能，尽可能遏制幕后黑色交易；其三是社区服务有着实在的可操作的制度，有利于增强执行机关的责任，不至于让刑法的有关管制与缓刑的其他规定流于形式。具体可在刑法第39条和刑法第76条增加一款规定，即判处管制和缓刑犯罪分子必须参加当地的社区服务。同时在大城市以若干区为单位、在小城镇以若干乡镇为单位由司法行政部门组织社区服务点，设立相应的管理人员，负责对犯罪分子进行社区服务管理、监督，并开展多种形式的帮教活动。法律还应规定，犯罪分子必须在每二周参加4至8小时的社区服务，内容主要是公益劳动，并接受群众监督。对无特殊情况不按时参加社区服务或有其他不遵守规定行为的给与警告，三次以上无故不参加社区服务的犯罪分子，判处管制的，由法院重新改判为有期徒刑，判处缓刑的由法院按刑法第77条规定，撤销缓刑执行原判刑罚。当然，如果条件成熟后，可将这一制度推广到被暂予监外执行、被裁定假释、刑满释放后继续剥夺政治权利的非监禁刑的罪犯的管理和监督上。
通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士
邮编：３４１０００
E—mail:tao1991@163.net tao9928@tom.com

劳动部办公厅 财政部


劳动和社会保障部办公厅、财政部办公厅关于建立国有企业下岗职工基本生活保障重点监控制度的通知


各省、自治区、直辖市劳动（劳动和社会保障）厅（局），财政厅（局）：
为进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障工作，及时掌握情况，并采取有效措施，防止群体性突发事件，决定建立国有企业下岗职工基本生活保障重点监控制度，对河北等15个省份和军工、冶金、有色3个行业的151家困难企业（包括首钢外埠企业，见附件）实施重点监控。
一、工作目标
通过实施重点监控，掌握重点监控企业下岗职工基本生活保障情况，及时发现问题，并采取有效措施，切实保障下岗职工的基本生活，避免引发群体性突发事件。
二、重点监控企业的选择
选择河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖南、广西、四川、贵州、陕西、甘肃15个省（自治区）作为重点监控地区，军工、冶金和有色3个行业作为重点监控行业。
上述15个省（自治区）劳动保障部门和3个行业的中央直属企业主管部门，根据以下条件选择重点监控企业：
（一）亏损严重，已停产或半停产；
（二）企业规模较大，下岗职工数量较多；
（三）资金筹集不到位，下岗职工基本生活保障有“死角”；
（四）因下岗职工基本生活保障问题曾发生过群体性突发事件或存在隐患。
三、工作任务
（一）积极筹措资金。要按照企业、社会、财政各承担1／3（以下简称“三三制”）的原则筹集资金。各级财政、劳动保障部门要通过调整财政支出结构，优先、足额安排基本生活保障资金，切实保证重点监控企业财政承担部分资金及时到位。同时，要通过扩大失业保险覆盖面，提高基金收缴率，及时足额地将社会筹集部分资金拨付到位。对欠缴失业保险费的企业要采取边拨付边清缴的办法，不能因欠费影响社会筹集资金的拨付。要科学评估企业出资能力，合理确定企业筹资比例，督促企业自筹资金尽快落实到位。在此基础上，对于出现的资金缺口，各级财政要以积极的态度给予必要的支持，并按规定予以补助，所需资金中央企业由中央财政负担，地方企业由地方财政负担。
（二）指导和督促重点监控企业做好基础工作。要指导和督促企业按照国家有关规定，建立健全再就业服务中心的各项规章制度，规范再就业服务中心运作，组织符合条件的下岗职工进中心、签协议，按时足额发放基本生活费（包括为其代缴社会保险费），定期张榜公布下岗职工基本生活保障标准和领取人员名单，提高政策透明度。
（三）建立定期联系制度。重点监控企业所在地劳动保障部门要与重点监控企业建立经常性的联系，确定专门人员经常深入企业，节假日要有专人值班，及时掌握下岗职工基本生活保障的动态情况。重点做好“三三制”资金的筹集工作，加强资金使用的监督检查，针对工作中的问题，制定解决措施。
（四）制定防范突发事件的预案。重点监控企业所在地劳动保障部门要按照《关于做好预防处理劳动和社会保险突发事件工作的通知》（劳社厅发〔1999〕4号）要求，制定预防和处理突发事件的预案，加强工作协调，及时通报情况，将问题解决在初始状态，防止发生突发事件。对因下岗职工基本生活保障原因引起的群体性突发事件，要采取紧急措施予以解决。
四、组织管理
（一）重点监控企业所在地劳动保障部门负责重点监控工作的具体实施，帮助重点监控企业做好基础工作、筹集资金、制定工作预案。要经常深入监控企业，督促其按国家有关规定做好下岗职工基本生活保障和再就业工作。要密切关注下岗职工的生活和思想动态，化解矛盾，消除产生突发事件的隐患。对列入重点监控范围的首钢外埠企业，省级劳动保障部门要将其纳入本地区的下岗职工基本生活保障范围。财政承担部分，地方财政要足额安排到位；社会筹集部分资金由企业所在失业保险统筹地区的劳动保障部门承担；企业自筹部分资金由本企业承担，不足部分由首钢总公司补足。首钢总公司要积极配合当地劳动保障部门，帮助欠缴失业保险费和未参加失业保险的企业制定补缴计划，督促并帮助其筹集资金，补缴失业保险费。
（二）省级劳动保障部门要加强对本地区重点监控企业所在地市劳动保障部门的业务指导和监督检查，全面掌握辖区内重点监控企业下岗职工基本生活保障情况。出现群体性突发事件须迅速赶赴现场，会同并协调当地政府有关部门果断处理，防止事态扩大。
（三）建立信息通报制度，及时沟通情况。重点监控企业所在地市劳动保障部门每月要向省级劳动保障部门报告重点监控企业情况，省级劳动保障部门每月要向劳动保障部报告情况，重大问题及处理情况要随时上报。同时，还要建立横向的信息通报制度，加强和工会等有关单位的信息沟通与工作联系。
（四）军工、冶金和有色3个行业实施重点监控的中央直属企业分别由其行业主管部门确定，具体监控工作由企业所在地劳动保障部门实施。行业主管部门要首先保证将中央财政拨付的资金按时足额转拨到位，企业自筹部分资金由企业负担。资金到位情况，企业要及时向当地劳动保障部门报告；重点监控的中央直属企业所在地劳动保障部门要保证社会筹集部分资金按时到位，对足额缴纳失业保险费的企业，必须按时足额拨付社会筹集部分资金，对欠缴失业保险费的企业，要帮助其制定补缴计划。企业和社会筹集部分资金确有困难的，由中央财政按规定予以补助。
劳动保障部、财政部负责对15个省（自治区）和3个行业主管部门实施重点监控工作的指导和监督，并定期向有关地区和行业部门通报全国重点监控情况。
未列入重点监控地区的省级劳动保障部门，可参照上述办法，建立本地区国有企业下岗职工基本生活保障重点监控制度。
重点监控企业所在地劳动保障部门和中央直属企业行业主管部门，要高度重视此项工作，按照监控方案的要求和确定的企业名单，确定专门人员，层层落实责任制。要加强与重点监控企业的联系，密切关注动态，指导企业按照规定做好工作，把基本生活保障工作落到实处。
国有企业下岗职工基本生活保障重点监控工作于本通知下发之日起开始实施。