股份公司权力中心的定位

王森勇


内容提要 股份公司权力中心的定位是公司法人治理结构的主要问题与核心问题。法人治理结构的合理与否将直接关系到公司能否健康，有效率地运作，因此公司权力中心的科学定位，是问题的关键所在。本文拟通过介绍外国公司权力中心定位的历史沿革，剖析我国现行立法对权力中心的定位及实际的实施情况，提出现阶段我国的公司立法应以董事会为公司权力中心，以此构造公司治理结构，推进国有企业的公司制改革，促进公司更规范更健康更有效地运营。
关键词 股东会中心主义 董事会中心主义 经理中心主义 内部人控制
一、外国股份公司权力中心的历史沿革
外国公司权力中心定位经历了股东会中心主义，董事会中心主义和经理中心中义的历史膻变。股东会中心主义是指董事会不拥有独立于股东大会的法定权力，其执行公司业务决策须完全依照章程授权和股东大会决议。1 股东会中心主义是以“资本中心主义”为理论基础并以公司“幼年时期”规模小、股东人数少为实践基础的。2 随着科技和生产力水平不断提高，公司规模朝着巨型化发展，股权高度分散，公司管理业务也起越来越专业化，每个股东都参与决策既不必须也做不到，而董事会恰恰克服了这种弊端，对复杂多变的市场情况作出及时而灵活的反应。而在理论上，“委任理论”日渐衰落，让位于“有机体理论”。该理论将公司看成一个有机整体，主张公司组织机构的权力是国家法律直接授予并非来自股东大会委托。3 这样董事会就从对股东大会的依附中解脱出来。但自从董事会中心主义确立以后，其规模越来越庞大，由于又是会议体制，效率难免受到影响，基于此因，在董事会下逐渐产生了一个人数更大更精炼的权力中心——经理。公司的经营权控制在经理手里，是为经理中心主义。4
二、我国股份公司权力中心定位的现状
（一）公司权力中心定位的立法现状
我国1993年12月29日颁布的公司法之103条规定了股东大会的职权，包括了决定公司的经营方针和投资计划，审议批准董事会的报告，对公司增加或减少注册资本作出决议和对公司合并、分立、解散和清算等事项作出决议等十一项内容。显而易见，我国公司法配置给股东大会的权力不仅很大，而且包括了本应由董事会行使的职权。若将该规定与《公司法》第112条关于董事会职权的规定相比较，不难发现，董事会的权力很大程度上受制于股东大会中心主义的立法。尽管我国公司法所体现的是类似“委任理论”，但在立法背景上，我国与早期的西方有着相似之处：（1）以美国为例，以家庭色彩为特征的古典企业在19世纪40年代以前的美国占据了主导地位，即使公司，也带有古典企业的显著特征。5 而我国公司的建立，很大一部分是由原来的国有企业改制而成的。国有企业以国家为所有者，学者认为国有企业亦是古典企业的一种表现形式。6 （2）两者确立股东大会中心主义，均处于其公司立法的早期。该阶段，公司立法的主要目的就是要保护作为出资者的股东的利益。因此采取股东大会中心主义乃在情理之中。
当然，我国将股东大会作为公司权力的中心，主要原因还在于我国特定的国情：股份公司中相当一部分是由国有企业转化而来的，此外国有资产一直是各类公司资产的主要组成部分，国家是公司的大股东。在“公共财产神圣不可侵犯”的意思指导下，保护国有资产不流失，维护国家的利益，成为立法的重点。体现在公司法上，就意味着保护股东利益。而人们普遍认为股东大会中心主义，有利于股东利益的保护。
（二）公司权力中心定位的现实情况及原因
尽管我国公司法赋予了股东大会很大权限，以其作为公司的权力中心，但实际情况却是对这种立法设计的极大偏离。与外国在股东大会形式化后走董事会中心主义不同，我国目前公司的权力主要掌握在经理手中：股东大会流于形式，董事会趋于形骸化，经理的权力膨胀。造成这种以经理为公司权力中心现状的主要原因有：
1、立法方面的原因
（1）股东大会权限大，董事会权限小，当股东大会流于形式时，使得经理们有机可乘。
（2）董事会与经理之间关系定位欠妥当。西方国家规定的公司经理是基于委任关系而产生的公司代理人，其权力来自公司章程和董事会的授权；而我国公司法将经理职位设置和职权范围法定化，其地位几乎相当于外国公司的董事。还有西方国家规定的公司经理只是隶属于董事会的高级职员，而我国将董事会的经营管理权一分为二，决策权划归董事会，执行权划归经理。其结果使经理由公司代理人变成公司本身常设的专门执行机关。
2、实践中的原因
（1）股东大会形式化不可避免。在“搭便车”心理作用下，小股东不愿参加股东大会。此外，由于我国股份公司大部分改自于原有的国有大中型企业，这些企业的改制，往往由原企业的经理人员主持，这样，这种做法至少在改革之初就存在所有权主体缺位。此种条件下建立起来的公司法人治理结构，几乎没有所有者的地位，更谈不上所有者对经营权的监督。7
（2）董事会质量普遍不高。我国董事会的形骸化，可以说是“先天不足，后天缺陷”的结果。它在实际中存在的问题主要有：第一、国有企业改为公司，其董事会成员的选任不合理。如前述，国有企业的改制一般由原有的经理人员主持，则董事会成员多由高层执行人员或他们推荐的人担任。这些人中懂经营的人不多，形成“董事不懂事”的局面。第二、董事会成员的构成不合理。国有公司的管理人员的设置仍然仿效了行政制度的级别制度，人浮于事；8 本公司的董事，多数还在其他单位、部门担任一定的职务，真正在本公司任职的少之又少。兼职董事们没有足够的时间和精力履行其职责。第三、有相当一部分改组企业，是由国家主管机关直接任命公司经理班了的，董事会不过是一个象征性的机构，董事会不愿也无法对经理进行有效监督。第四、现行法律缺乏对董事履行职责的激励机制和监督机制，董事内部的监督不足。
（3）经理权力膨胀。公司制改革之前，国有企业实行厂长负责制，集企业的经营决策权，业务执行权，生产指挥权和对外代表权于一身。9 公司制改革之后，意图用股东大会，董事会来分散，削弱经理的权力。然而实践中，由于传统观念的影响和人事制度改革滞后等原因，公司经理多由原有的厂长担任或由国家主管机关直接任命，没有严格遵守“由董事会聘任经理”的规定。公司经理仍然把持着公司实权，经理不再对董事会负责，而直接对政府大股东负责，以致董事会常常被架空，无法对经理实施领导监督。
（4）董事长兼任总经理。现实生活中，许多公司的总经理都是由董事长兼任，这种做法，一是忽视了两者任职程序与地位的重大不同；二是混淆了两者的职权，破坏了立法者所设计的权力监督体系。身兼二职无法进行身我监督，使二者之间串通的机会成本降低到零，容易形成“内部人控制”。
三、我国应以董事会作为公司权力中心，以此来构建公司科学、合理的治理结构。
(一)立法应放弃股东大会中心主义
股东大会中心主义是在我国经济转轨时期，在公司制改革初期确立的并与当时的经济社会背景相适应。但时过境迁，它已不再适应社会发展的需要，实践中不采纳此做法。立法应反映这种变化，放弃股东会中心主义。否则，既不能切实保护广大股东的利益，也不能形成对实际控制公司的董事、经理等人员的有效监督和制约。
（二）纠正实际中的经理中心主义，代之以董事会中心主义
从前面的分析可知，我国企业已存在的“经理中心主义”与外国公司发展中的经理中心主义是有着本质区别的。首先产生不同。外国经理产生是为了弥补因业务千变万化而董事会会议制工作模式难以适应需要的缺陷，公司业务毫无例外地都委任给个人展开，在这种情况下，经理力量不断发展壮大。相比之下，我国经理产生有着深刻的时代烙印。经理多由原来实行厂长（经理）负责制的国有企业厂长（经理）直接转变而来或由主管机直接任命产生。10 其次对经理的定位不同。外国将经理视为公司的代理人，而我国虽然理论上也持此观点，但立法中所体现的却是经理为公司必设机关，其职权法定。11
所以我国目前存在的“经理中心主义”与外国的经理中心主义可以说是“貌合神离”。实际上，经理成为公司权力中心，正是传统的企业领导体制的残余在现实生活中的表现。要克服这种残余，建立现代企业制度，与国际通行的公司接轨，就要转变观念，顺应世界上公司立法的大潮流，以董事会作为公司权力中心。同时这也是现阶段我国国情及公司发展需要。其优点如下：
（1）我国专制传统较为浓厚，若以个人作为权力中心，容易形成专制，使公司为个人谋取私利的工具。而若以董事会权力中心，则可以避免这种现象。
（2）在决策方面，个人决策不符合科学决策的一般原理。因为个人的知识能力有限，不可能全面掌握和运用各种知识，也不可能把握商品经济条件下各种纷繁复杂的关系。这种决策难免武断。董事会作为会议体，恰好克服了这一局限，充分发挥集体智慧，形成科学民主决策，防止重大失误，避免公司遭受重大损失。
（3）以董事会为公司权力中心，提高董事会地位，明确经理作为公司代理人的身份。这有利于公司权力结构框架和公司制观念深入人心，消除传统的企业领导体制的影响，排除思想障碍，从而进一步推动国有企业公司制的改革和规范的公司制度在全社会的建立。
（三） 董事会中心主义相适应的有关立法措施
1、弱化股东大会职权，强化董事会职权。这是董事会中心主义的核心问题。实际上就是把原属于股东大会的部分职权转移到董事会，直接赋予董事会广泛的公司经营管理决策权，保留股东大会对公司重大问题的决策权利。
2、重新界定经理的地位。在立法中应取消原有的经理职权法定的条款，代之以“经理的职权由公司章程规定或由董事会授予”，使经理名副其实地成为董事会控制的下位机关。另一方面，可以引进股票期权和MBO（管理层收购），使经理由单纯的经营者变成经营者与所有者的统一体，降低代理成本。12
3、设立董事会秘书制度。该制度在我国最早见于1993年的深圳，1996年上海也建立了该制度。设立董事会秘书，专门负责董事会的日常事务。董事会秘书由董事会聘任，对董事会负责。它的设立有利于董事会的日常运作，同时又可以提高董事会的效率与功能。
4、增加外部董事，强化对经营董事和经理的监督。外部董事制度能较好地解决“内部人控制”问题，13 对会计监督、合法性监督等外部监督起到配合作用。外部董事由既非股东又非职工代表，与公司无利害关系但又有相当的专业知识的公司外部人士担任，专门行使对经营董事、经理的监督职能，这对于加强董事会职权，限制经理专权，有重大的意义和可行性。
1、张开平：《英美公司董事法律制度研究》，法律出版社1998年版，第36页
2、雷兴虎：《股份有限公司法律问题研究》，中国检察出版社1998年版，第208页
3、雷兴虎：《现代西方国家公司法的发展趋势与中国公司的选择》，载于《法学评论》，1998年第4期。
4、唐德华主编：《股份有限公司设立与内部动作法律实务》（上册），人民法院出版社1998年版，第353页
5、梅慎实：《现代公司机关权力构造论》中国政法大学出版社1996年版，第18、23页
6、李爱荣：《公司治理结构的法理学分析》，载于《法学》，1998年第8期。
7、吴敬琏：《建立有效的公司治理结构》，《天津社会科学》，载于1996年第1期
8、吴越：《论中国公司法之构造缺陷及克服》，载于《现代法学》2003年第2期
9、王保树：《股份公司组织机构的法的实态考察与立法课题》，载于《法学研究》1998年第2期
10、王保树：《股份有限公司经营层的职能结构》，载于《法学研究》，1999年第5期
11、刘俊海：《中国加入世贸组织后公司法的修改前瞻》，载于《中国法学》2002年第6期
12、邬俊：《实施MBO中问题的思考》，载于《经济法学、劳动法学》2003年第2期
13、彭真明、江华：《美国独立董事制度与德国监事会制度之比较》，载于《法学评论》2003年第1期
水利部


关于加强节水型社会建设试点工作的通知


水资源[2003]634号

　　水利部召开的全国水资源工作暨节水型社会建设试点经验交流会（以下简称张掖会议），系统总结了张掖节水型社会建设的经验，对开展节水型社会建设试点工作进行了全面部署，是一次十分重要的会议。为了更好地落实会议精神，进一步推动对张掖经验的深入学习和节水型社会建设试点工作的广泛开展，特通知如下：
　　一、进一步提高对节水型社会建设试点工作的认识
　　水是人类生存和发展不可替代的资源，是经济社会可持续发展的基础。我国人均水资源不足，时空分布不均，缺水已经成为经济发展和社会进步的重要制约因素。建设节水型社会是解决缺水问题最根本、最有效的战略措施，也是坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观的必然要求。通过节水型社会的建设，将使水资源的利用效率和效益得到提高，生态环境得到改善，可持续发展能力不断增强，促进人与自然的和谐相处，从而推动全社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。因此，节水型社会建设与三峡工程、南水北调工程一样，具有重大和深远的经济和社会意义。
　　做好节水型社会建设工作，必须坚持以水权水市场理论为指导，以改革水资源管理体制，形成节水运行机制为核心，以提高水资源的利用效率和效益为目标，着力进行制度建设，突出经济手段的运用，切实转变全社会的水资源利用方式，实现水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展。
　　建设节水型社会是对生产关系的变革，是制度建设，是一个较长的过程。需要通过试点建设，取得经验，逐步推广。各级水行政主管部门要高度重视，采取切实有力的措施，认真做好节水型社会建设试点工作。
　　二、学习张掖经验，切实理清思路
　　张掖在节水型社会建设道路上进行了积极探索，初步形成了政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制。通过用水制度改革，初步建立了与用水权指标控制相适应的水资源管理体系；通过调整经济和产业结构，初步建立了与区域水资源承载能力相适应的经济结构体系；通过建设水资源配置和节水工程，初步建立了与水资源优化配置相适应的水利工程体系。这些是张掖经验的主要内容。各地要采取多种方式，深入开展张掖经验的学习活动。
　　学习张掖经验，要结合中央治水方针和新时期治水新思路，进一步加深对水权、水市场理论的理解；要联系水资源和经济社会发展的实际，把握住解决水资源问题的着力点，大胆探索节水型社会的建设途径。学习张掖经验是否取得成效，关键要看治水的思路和观念转变了没有，要看节水型社会建设试点工作开展了没有。
　　学习内容以汪恕诚部长张掖会议讲话要点、索丽生副部长讲话以及试点经验交流材料为主，有关内容已印发各地，各地可采取会议、培训班等形式，组织开展学习活动。
　　三、因地制宜确定试点，积极探索节水型社会建设途径
　　加强水资源管理，提高水的利用效率，建设节水型社会，是水利部门的一项基本任务。水利部在甘肃省张掖市、四川省绵阳市和辽宁省大连市进行节水型社会建设试点工作，已逐步取得成效。各省、自治区、直辖市水行政主管部门要按照水利部开展节水型社会建设试点工作指导意见和张掖会议的要求，尽快确定本省、区、市的试点，扎扎实实地把试点工作开展起来，积极探索符合本地区特点的节水型社会建设途径。
　　各流域机构要抓紧流域水资源规划的编制工作，要把用水权分配作为重要内容，尽快确定各区域用水指标，明晰初始用水权，为节水型社会建设奠定工作基础。
　　各地试点建设要特别注意水资源宏观控制指标和微观定额指标的确定，城乡水资源一体化管理体制的建立，水价形成机制和水权交易市场规则的制定等几个关键环节，在运用经济手段促进节水、鼓励公众参与节水上下功夫，要有所为、有所不为，始终以制度建设为核心内容，以创新统领试点，以试点促进创新。
　　丰水地区和缺水地区在节水型社会建设试点工作中要因地制宜，有所区别。缺水地区要突出水资源总量控制，充分利用水市场机制；丰水地区要注重定额管理，注意发挥水价的调节作用。
　　各省、自治区、直辖市水利（水务）厅（局）要将本省（区、市）确定的节水型社会建设试点于2004年2月底前报水利部，水利部将予以公布。
　　四、与区域水资源综合规划编制相结合，部署开展节水型社会建设试点工作
　　我国建设节水型社会将是长期的过程。通过建设一批不同类型、具有代表性和示范性的试点，取得经验，逐步推广，用10年左右的时间，初步建立起我国节水型社会的法律法规、行政管理、经济技术政策和宣传教育体系。
　　全国节水型社会建设试点工作在"十五"和"十一五"期间进行，总体部署为"两步两个层次"。"两步"就是分两步走。第一步是"十五"期间和"十一五"前期，水利部重点在水资源紧缺、水污染严重、有示范性的地区开展试点工作。主要是大中城市和地（市）级地区。这个阶段的试点突出创新和特色，能够基本覆盖我国资源、经济和社会发展不同类型的地区，并能紧密结合国家水资源配置的宏观战略。第二步是"十一五"期间，重点开展以省和流域为单元的试点工作，建设省和流域节水型社会示范区，达到以点带面的效果。"两个层次"就是开展试点工作的两个层面。第一个层面是国家，通过确定国家级节水型社会建设试点，带动这项工作的开展，在水利部、各流域机构指导下进行建设；第二个层面是省（区、市），确定本省的建设试点，为本行政区域节水型社会建设提供示范。
　　各地要按照全国节水型社会建设试点工作的总体部署，与区域水资源综合规划编制相结合，以节水型社会建设为核心，编制水资源综合规划。要深入分析水资源现状、问题及节水潜力，明确节水型社会建设的指导思想、原则和目标，统筹安排节水型社会建设布局，提出节水型社会建设的主要内容和措施，对节水型社会建设试点工作进行科学指导。
　　五、加强研究，广泛宣传，奠定和营造节水型社会建设试点工作的科学基础和社会氛围
　　节水型社会建设试点是一项创新工作。各地要注重对节水型社会建设理论、技术经济政策等问题的调查研究。在试点工作中不断总结经验，形成试点不停，研究不止的开放的研究风气，不断丰富和发展对节水型社会建设的科学认识。
　　节水型社会建设是全面建设小康社会的重要支撑工程。各地要重视对试点工作的宣传，要像建设小康社会那样，使节水型社会建设深入人心。各地要把每年"世界水日"、"中国水周"、"城市节水宣传周"等集中宣传活动与日常宣传结合起来，采取多种形式宣传节水型社会建设对我国可持续发展的重要意义和节水型社会建设试点经验，为节水型社会建设试点工作营造良好的社会氛围。

二00三年十二月二十五日