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河北省殡葬管理办法(1994年修正)

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河北省殡葬管理办法(1994年修正)

河北省人民政府


河北省殡葬管理办法(修正)
河北省人民政府


(1994年9月28日河北省人民政府令第112号发布 根据1998年1月1日河北省人民政府令第212号修正)

第一章 总 则
第一条 为加强殡葬管理,促进社会主义物质文明和精神文明建设,根据国家有关规定,结合本省实际,制定本办法。
第二条 凡在本省行政区域内举行殡仪活动和从事殡葬服务的单位和个人,均应遵守本办法。
第三条 各级人民政府应将殡葬工作列入城乡基本建设和精神文明建设的整体规划。
第四条 各级民政部门是殡葬管理的主管部门,负责殡葬管理的监督、检查工作。
各级殡葬管理机构在同级民政部门的领导下,负责殡葬管理的日常工作。
第五条 殡葬管理应当大力推行火葬,改革土葬,破除封建迷信丧葬陋习,提倡文明、节俭办丧事。
第六条 尊重少数民族的丧葬习俗。对自愿实行丧葬改革的,他人不得干涉。
第七条 人口稀少、交通不便的偏僻深山区为土葬改革区,其他地区为火葬区。
土葬改革区的划定,由县(市)人民政府提出意见,经设区的市人民政府审核后,报省人民政府批准。
现已定为火葬区的,不得再划为土葬改革区。

第二章 火葬管理
第八条 火葬区内的公民死亡后,除国家规定可以实行土葬的少数民族外,均应实行火葬。
第九条 死者遗体应当尽快火化。因患烈性传染病死亡的,死者亲属或者所在单位应当立即报告殡葬管理机构和卫生防疫部门,并在24小时内将遗体火化。
因刑侦等特殊情况,需要暂时保留遗体的,须经县以上公安机关批准。
第十条 异地死亡者的遗体,应当就地火化。因特殊情况需要运往外地的,须经当地殡葬管理机构批准,并办理运尸手续。
第十一条 运送遗体应当使用殡仪服务专用车。暂不具备条件的地方,经当地殡葬管理机构批准,也可以使用其他车辆。
第十二条 正常死亡者的遗体火化,须持死者单位、村(居)民委员会或者医院出具的死亡证明。
非正常死亡者的遗体火化,须持县以上公安机关出具的证明。
第十三条 死者骨灰应当按照有关规定处理,禁止将骨灰盒装入棺木再行土葬。
第十四条 火葬区内实行土葬的少数民族公民死亡后,应在当地民政部门和民族宗教事务管理部门共同指定的地点埋葬。

第三章 土葬管理
第十五条 土葬改革区内的公民死亡后,可以实行土葬,自愿实行火葬的,应当给予鼓励和支持,他人不得干涉。
第十六条 土葬改革区内死亡公民的遗体,应当埋入公墓,或在当地人民政府指定的荒山、瘠土内埋葬,也可平地深埋、不留坟头。
第十七条 土葬改革区所在地人民政府应本着有利于发展生产、节约用地的原则,合理规划土葬用地。
第十八条 禁止在耕地、名胜古迹区、文物保护区、水库、河流堤坝和铁路、公路两侧堆坟或作为墓地。
上述禁葬区域内,除受国家保护的革命烈士墓、知名人士墓、华侨祖墓和具有历史、艺术、科学考察价值的古墓外,现有坟墓均应限期平毁或迁移。具体办法由当地人民政府制定。
第十九条 土葬改革区所在地人民政府应积极创造条件,逐步推行火葬。

第四章 丧葬用品管理和殡俗改革
第二十条 生产、销售丧葬用品的单位和个人,经县以上民政部门审查批准后,方可到工商行政管理部门登记注册。
第二十一条 火葬区内,禁止生产、销售棺木等为土葬服务的丧葬用品。
第二十二条 禁止生产、销售和使用锡箔、冥钞、纸钱、纸扎等封建迷信丧葬用品。
第二十三条 实行文明、健康、科学的丧葬礼仪,禁止在殡仪活动中进行封建迷信活动。
第二十四条 殡仪活动中,禁止在市区和法规规定禁止燃放烟花爆竹的其它区域、场所燃放烟花爆竹。
第二十五条 实行丧事简办,禁止大操大办。具体管理办法由省民政部门商有关部门另行制定。
国家工作人员死亡后,亲属自愿将死者骨灰埋入经营性公墓的,费用由亲属负担。
第二十六条 信教公民按照宗教传统习惯举行丧葬仪式,应当在县以上人民政府批准的宗教活动场所进行。

第五章 殡葬服务设施
第二十七条 县以上人民政府应从实际出发,建立殡仪馆、火葬场和公墓等殡葬服务设施。
各级人民政府应将殡葬服务设施的迁建、扩建、改建和殡葬服务设备的更新改造所需资金列入财政预算。
第二十八条 经营性公墓由市、县殡葬管理机构经营和管理,其他单位和个人不得兴办。
兴办经营性公墓由市、县民政部门提出意见,经同级人民政府审核后,逐级报省民政部门批准,并领取《公墓经营许可证》后,方可经营。
兴办中外合资经营性公墓的,按照国家有关规定执行。
第二十九条 村应当兴办公益性公墓。
兴办公益性公墓由村提出意见,经乡(镇)人民政府审核后,报县民政部门批准。
第三十条 公墓应当建立在荒山、荒坡、非耕地或者不宜耕种的土地上,并按土地管理的有关规定办理用地审批手续。
第三十一条 火葬区内的乡(镇)、村应当建立骨灰堂。
乡(镇)骨灰堂由乡(镇)人民政府负责兴建和管理,村骨灰堂由村民委员会负责兴建和管理。

第六章 法律责任
第三十二条 违反本办法第八条规定的,由当地民政部门责令其火葬;拒不执行的,由县以上民政部门报请同级人民政府批准后,组织人员强行起尸火化,费用由丧主负担。
死者系国家工作人员或企事业单位职工的,除按上款规定处理外,所在单位不得支付丧葬费和因丧事造成的困难补助费。
第三十三条 违反本办法第十条规定的,由当地民政部门对丧主处以500元罚款。
第三十四条 违反本办法第十一条规定,未经当地殡葬管理机关批准,使用非殡仪服务专用车运送遗体的,由当地民政部门对驾驶员处以300元的罚款。
第三十五条 违反本办法第十三条规定,将骨灰盒装入棺木再行土葬的,由当地民政部门会同建设、土地行政管理部门责令恢复原状,并处以200元以下罚款。
第三十六条 违反本办法第十八条第一款规定未造成严重后果的,由当地民政部门会同建设、土地行政管理部门责令恢复原地貌,并处以200元以下罚款;造成严重后果的,按照国家有关法律、法规的规定予以处罚。
第三十七条 违反本办法第二十一条规定的,由当地民政部门会同工商行政管理部门予以没收,并处以违法所得二至三倍的罚款。
第三十八条 违反本办法第二十二条规定的,由当地民政部门会同工商行政管理部门对生产、销售者,没收制造工具、违法所得,销售实物,并处以违法所得二至三倍的罚款。
第三十九条 违反本办法第二十三条规定的,对从事封建迷信活动的人员,由当地公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十四条第四项规定予以处罚;对丧主由当地民政部门处以200元以下罚款。
第四十条 违反本办法第二十四条规定的,依照《河北省烟花爆竹安全管理条例》的有关规定予以处罚。
第四十一条 违反本办法第二十八条第一款规定,私自开设经营性公墓的,由县以上民政部门会同建设、土地行政管理部门予以取缔,没收其违法所得,并将所建墓地收归殡葬管理机构管理。
第四十二条 违反本办法第三十条规定的,由土地管理部门依照土地管理法律、法规的规定予以处罚。
第四十三条 罚没收入一律上缴同级财政。
第四十四条 殡葬管理和服务人员利用职务之便,敲诈勒索,收受贿赂,刁难丧主的,由所在单位或者上级主管部门视情节轻重,给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第四十五条 当事人对处罚决定不服的,可以依照法律、法规的规定申请行政复议或者提请行政诉讼。

第七章 附 则
第四十六条 华侨回国安葬,港澳台同胞回内地安葬以及在华死亡的外国人士的殡葬活动,按国家有关规定管理。
第四十七条 各设区的市、县人民政府可根据本办法,结合当地情况,制定具体实施办法。
第四十八条 本办法由河北省民政厅负责解释。
第四十九条 本办法自发布之日起施行。一九八四年五月四日发布的《河北省殡葬管理暂行办法》同时废止。


(1997年12月18日河北省人民政府第78次常务会议通过 1998年1月1日河北省人民政府令第212号发布施行)


一、第七条第二款、第四十七条中的“省辖市”“市”修改为“设区的市”,删除该条中的“地区行政公署”字样。
二、第三十二条第一款修改为“违反本办法第八条规定的,由当地民政部门责令其火葬;拒不执行的,由县以上民政部门报请同级人民政府批准后,组织人员强行起尸火化,费用由丧主负担”。
三、第三十五条修改为“违反本办法第十三条规定,将骨灰盒装入棺木再行土葬的,由当地民政部门会同建设、土地行政管理部门责令恢复原状,并处以200元以下罚款”。
四、第三十六条修改为“违反本办法第十八条第一款规定未造成严重后果的,由当地民政部门会同建设、土地行政管理部门责令恢复原地貌,并处以200元以下罚款;造成严重后果的,按照国家有关法律、法规的规定予以处罚”。
五、第三十七条修改为“违反本办法第二十一条规定的,由当地民政部门会同工商行政管理部门予以没收,并处以违法所得二至三倍的罚款”。
六、第三十八条修改为“违反本办法第二十二条规定的,由当地民政部门会同工商行政管理部门对生产、销售者,没收制造工具、违法所得,销毁实物,并处以违法所得二至三倍的罚款”。
七、第四十一条修改为“违反本办法第二十八条第一款规定,私自开设经营性公墓的,由县以上民政部门会同建设、土地行政管理部门予以取缔,没收违法所得,并将新建墓地收归殡葬管理机构管理”。



1994年9月28日

黑河市人民政府关于印发黑河市城市污水处理费征收管理办法的通知

黑龙江省黑河市人民政府


黑河市人民政府关于印发黑河市城市污水处理费征收管理办法的通知

黑市政字〔2008〕78号


爱辉区人民政府,中、省、市直各单位:

现将《黑河市城市污水处理费征收管理办法》印发给你们,请认真遵照执行。

特此通知。

二○○八年十二月二十四日


  黑河市城市污水处理费征收管理办法

第一章 总 则

第一条 为了加强城市污水处理费征收管理,确保城市污水处理设施的建设、维护和正常运行,改善和提高水环境质量,根据《中华人民共和国水污染防治法》和省有关规定,结合我市情况,制定本办法。

第二章 适用范围

第二条 本办法适用于本市城区内污水处理费的征收管理。

第三条 市排水行政主管部门负责城市污水处理费征收的监督管理。市排水行政主管部门下设城市污水处理费征收机构,负责城市污水处理费日常征收工作。使用城市供水的居民交纳的城市污水处理费,由城市污水处理费征收机构委托城市供水企业在收取水费时一并收取。

第四条 在本市城区内,凡是使用城市供水和自备水源的单位和居民,包括行政机关、团体、部队、企事业单位、个体经营者、城市居民,应当按照规定缴纳污水处理费。

第五条 城市污水处理费按照用水量计算征收。使用城市供水的,其用水量按照水表计量数据核定;无水表的,按照收取的水费核定。使用自备水源的,按照水表计量数据核定;无水表的,按照水泵铭牌流量和工作时间计算的水量核定。

第三章  征收办法

第六条 城市污水处理费按月征收。收费标准按照省物价、财政部门的规定执行,并向社会公布。

第七条 向城市排水设施排放的污水超过国家规定污水排放水质标准的,由市环保部门按照国家有关规定征收排污费。

第八条 征收城市污水处理费应当按照有关规定办理收费许可证。城市污水处理费征收机构工作人员收取污水处理费时,应当出具物价部门核发的收费证件,并使用税务部门印制的票据。

第九条 收取的城市污水费应当用于城市排水管网和污水集中处理设施的运行、维护、更新改造和补充建设费用,专款专用,不得挪作他用。

第十条 对缴纳污水处理费的单位,不再征收排水设施有偿使用费和污水排污费。

第十一条 对持有民政部门核发的城市居民最低生活保障金领取证的居民,减半征收污水处理费。严重亏损的企业,经市人民政府批准,可以缓缴污水处理费,不得免交。

第四章 法律责任

第十二条 侮骂、殴打城市污水处理费征收管理人员或者阻挠其执行公务的,由公安部门依据《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第十三条 城市污水处理费征收管理人员应当认真履行职责,不得利用职权循私舞弊。对违反本条前款规定的,由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第五章   附则

第十四条 本办法由市城市排水行政主管部门负责解释。

第十五条 本办法自发布之日起施行。

  摘要:行政指导是现代行政中一种重要的活动方式。本文以分析行政指导的成因为起点,从经济、政治和文化三个方面论证了行政指导得以产生和发展的必然性。随后,指出虽然因同传统依法行政原则存在冲突而危及其合法性,但是由于行政指导具有弥补法律不足、制衡行政裁量、激发互动合作之功效,与现代实质法治相契合而得以重获合法性。

  关键词:行政指导;依法行政;适法性


  行政指导是指行政主体为谋求当事人为或者不为一定行为,以实现一定行政目的而实施的指导、辅导、劝告、建议以及其他不具有强制力的行为。作为行政主体在行政管理日趋专业化、复杂化的背景下作出的一种创新,行政指导广泛运用于行政实务中,发挥了积极的作用。

  一、依法行政背景下实施行政指导的现实原因

  1. 行政指导是发展社会主义市场经济的本质要求

  中国特色社会主义市场经济具有现代市场经济的一般特征。市场经济是迄今最富活力的一种经济运行载体,它通过利益导向机制高效地对资源进行基础性配置。但是在强烈的利益驱动之下,市场主体往往会产生为了增加自身利益而不惜损害社会利益的倾向——“反社会倾向”。抑制“反社会倾向”的最恰当的方式是在其损害行为尚处于萌芽状态之时加以积极引导。相比之下,不具有强制力的行政指导更能够发挥作用:强制性行为只是廓清法律的界限,而通过行政指导可以清楚地表达法律的旨意和行政的目的,使相对人理解法律的期待和偏好,对可能损害社会公共利益的行为起到“救人于未倒、防患于未然”的作用。西方主要市场经济国家普遍采纳行政指导作为政府干预经济的方式并且广泛使用。另一方面,中国的社会主义市场经济是长期计划经济转型后的结果,具有自身的特色政府在计划经济时期以全知全能的形象出现,实践中主管部门包办代替,直接干涉企业的经营自主权。行政权过度干预经济生活的结果是扼杀了相对人的积极性和经济的活力。“在市场取向改革的进程中,转变政府职能、完善调控方式,将单一地运用行政权力手段进行管理转变为综合运用经济、法律以及适当的行政手段进行管理,这已经成为人们的共识。” 行政主体在遵循现代市场经济的运行规律的基础上,摒弃“指令行政”而构建“指导行政”,将能够充分发挥其在知识、信息方面的优越性,有效促进社会经济的发展,有助于保护公民在经济领域日益增多的自由权和平等权。

  2.行政指导是建设社会主义民主政治的可靠保证

  二战后的民主化潮流催生了民主行政的发展趋势,这就要求在行政要素和行政过程中应当充分反映相对人的意见。行政指导在相对人自愿与协作之下发生作用,相对人可以根据自身利益理性地做出选择,因此行政指导的结果更容易为相对人所接受。这种民主而高效的制度安排为相对人提供了民主参与行政过程的便利渠道,更符合人本主义理念,切合行政管理实际,有助于重塑政府与公民的新型关系 。同时,行政指导也是推进行政体制改革、政府职能转变的客观要求。中国一直存在行政主体是最能够了解社会公共利益所在的认识,由行政主体为相对人设计行为方式并要求其遵守是实现社会公共利益的最佳方式。国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中指出,当前的“行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应,依法行政面临诸多体制性障碍”,提出“创新管理方式,……充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。“在现代给付国家里,国民已不是行政的客体,而是行政的共同创造者” ,这就要求在行政活动中更加重视相对人的意志和作用。在相对人能够自主决定的领域,行政主体以行政指导的方式向相对人提供必要的信息并给予提示,尊重相对人的选择权利,而不是将自身的意志强加给相对人。这种“柔性行政”的广泛运用有助于实现建设有限政府的目标。

  3.行政指导是传承中华民族法律文化的必然选择

  一国的法治之路必须注重利用其本土资源。中国历史上长期受到儒家文化的影响,形成了以儒家法律思想为主体的法律文化传统,并且经过长期的实践而已经积淀为中华民族的法律文化心理。中国有“礼”的传统,倾向用柔性手段代替强制手段。《论语》中有“礼之用,和为贵”;勒内•达维德亦从比较的视角指出,“许多世纪以来,在中国,人们力求实现和保持的是儒家学说所宣扬的社会类型……当权者应防止专断;权力的运用要符合礼,并应受道义的约束而变得比较温和。道义要求在下命令之前先进行解释,在判决之前先进行仲裁,在惩罚之前先予以警告” 。行政指导正是在现代条件下对这种思想的新诠释:行政指导注重法律精神而不拘泥于法律形式,谋求相对人的同意与协作以达到彼此和谐。此外,中国社会中存在着对于行政主体及其官员的唯上意识和尊重意识,而行政指导与这种意识不谋而合。“道德和习惯往往使人们更自觉地遵守一些符合民族文化传统的规则” 。在同样受到儒家文化影响的日本、韩国和台湾地区,行政指导也被广泛运用于调整社会经济生活,日本更是在世界上成为了成功运用行政指导的典范。可以说,儒家思想是行政指导在这些国家和地区易于推行的重要的文化原因。我国优秀的法律文化传统对当下的行政法制建设产生了持续而深刻的影响;而符合这一文化传统的行政指导也必将获得更为广阔的发展空间。

  由于具有适用广泛、运用灵活、方式多样的特点,行政指导被积极运用于我国现阶段行政管理的诸多领域,取得了有目共睹的成效。但是,在行政指导发展的过程中,出现了行政指导保障措施变成强制行为、行政指导变成行政指令等现象,这与行政指导制度的法律约束程度低不无关系。行政指导的异化现象导致了“依指导行政代替依法行政”,“行政指导冲击依法行政原理”的挑战,中国的行政指导面临严峻的合法性危机。

  二、行政指导的适法性分析

  “其身正,不令而从;其身不正,虽令不从。”实践中行政指导乱象丛生的现状使相对人对其合法性产生质疑,影响了行政指导实效的发挥。行政指导的合法性危机呼唤着行政法学的解救,因而有必要从理论上对行政指导的适法性进行探究。

  1.行政指导与传统依法行政原则的紧张关系

  依法行政原则是行政法最重要的基本原则,是指行政主体在行使行政权管理公共事务的过程中,必须有法律授权并且依照法律规定进行。德国行政法的鼻祖奥托•迈耶依权力分立原则而首次揭示了依法行政原则及其构成:一者谓“法律之规范创造力”,法律对行政权的运行能够产生绝对、有效的拘束效力;二者谓“法律优先”,任何行政活动都不得与现行法律相抵触;三者谓“法律保留”,凡涉及公民权利义务等事项的方面,行政主体只有在法律明确授权的情况下才能实施相应的管理活动。传统依法行政原则的实质是依法律而行政,强调行政活动必须严格根据实证法律的规定,由法律将行政限于无以复加的最小限度。这种注重形式主义的做法是早期资产阶级限制封建势力的产物,却为法律注入了新的内涵和活力,推动了民主政治的发展进程,成为近现代行政法的核心。

  行政指导与作为传统依法行政原则之首要原则的法律保留原则存在明显冲突。法律保留原则划定了立法权与行政权的界限,一切行政活动都必须法律依据,“无法律即无行政”。它的调整范围最早限于干预行政,行政主体可以为公共利益之需要对个人利益加以侵害,但是此种侵害须以征得民意机关的同意——法律授权——为必要;之后法律保留原则拓展到给付行政领域,行政主体为相对人提供物质帮助或者其他服务时亦须得到法律授权并在法定范围内方能作出。但是,行政指导作为一种柔软灵活的行政活动方式,经常是为了弥补“法律空域”而在没有法律规定的情况下做出的,此时行政主体就享有了没有法律明确授权的裁量权。现代行政复杂多变,考验着行政主体的应对能力。为了维护社会公共利益,行政主体基于降低行政成本、提高行政效率之考量,在采取法律规定的强制手段尚不必要时大量运用行政指导等“弱行为前置”的方式进行调整的变通做法,亦与现有法律存在紧张关系。行政指导与传统的依法行政原则之间形成了巨大张力,传统的依法行政原则难以合理解释行政指导这种新型行政活动。

  2.依法行政原则的发展与行政指导的合法化理由

  随着法治由形式法治过渡到实质法治,法律不仅要合乎形式要件,更要合乎实质内容,即法治应追求实现自由平等、公平正义等价值目标。“法”的外延也从法律扩展到一般法律原则和法理。这就要求行政活动既要符合形式法治,也要符合实质上法治。在此背景下,行政主体的委任立法、行政司法等权力运行方式方兴未艾,行政裁量权不断膨胀,这也为行政指导的合法化带来了契机。

  首先,行政指导是在实质法治的基础上对法律不足的弥补。法律是灰色的,而生活之树常青。在社会转型期的中国,制定法难以满足迅速变化发展的社会现实的客观需求。同时,立法也存在“成本——收益”问题,当社会中的法律超过一定数量(边际收益为零)时,继续立法将导致“规模不经济”,此时就应当采用其他社会规范加以调整。“如果法律的制定者对那些促成非正式合作的社会条件缺乏眼力,他们就可能造就一个法律更多而秩序更少的世界。” 法律的缺陷导致“法律空域”的大量存在,但是行政主体绝不能以“法律没有具体规定”为由而拒绝采取行动;尤其是在给付行政中,如果行政主体恪守“无法律即无行政”将会有损于私人利益和社会福祉。法律保留原则的初衷仅在于限制行政权对公民权利的不法侵害,而给付行政将会为相对人带来利益。只要这种利益不损害社会公共利益或者第三人的利益,即使缺少行政行为法的具体规定,行政主体在不违反一般法律原则的情况下就可以为相对人的利益而采用不具有强制力的行政指导等方式,这亦是服务型政府的要旨所在。即使在有制定法规范的情况下,行政指导也是有益补充。由于行政处罚等仅具有单方意思表示的行政行为难于被相对人遵守,所以,行政主体在作出这些行政行为之前首先实施行政指导,有利于取得相对人的理解,从而能够以较低的成本实现行政目标,克服行政中的“法律软地”。在这个意义上,行政主体不再是单纯的法律执行者:通过行政主体的创造性活动,法律的内涵得以丰富,法律的精神得以诠释。

  其次,行政指导是以参与理性修正行政裁量权的努力。罗斯福新政的支持者曾提出了“专家知识模式”的假设为行政裁量权提供合法性支撑:“公共行政有着客观的基础”,行政目标“借助于来自专门经验的知识而予以实现”;行政主体的角色类似于“有着明确目标的经理或规划人员”,所以“行政官员更多地只是享有表面上的自由裁量权,而非真正的自由裁量权” 。但是,经历了市场和政府“双重失灵”的人们认识到社会行为的后果是复杂而难以预测的,而人的知识和能力都是有限的,所以行政主体只能在一定范围内发挥作用。一种制度的合理性与主体之间的交往成正比,参与主体越多、交往越频繁,制度的合理性就越强。因此,只有采用开放、合作的行政调控手段作才能够有效降低“政府失灵”的危害。过多的强制手段不仅扼杀了相对人理性发展的机会,也滋生了相对人对行政主体的盲从和依赖,无法起到监督行政活动的作用。行政指导是对“专家知识模式”的一种修正:它以多元理性代替单一理性,“取消了对行政主体全知全能的假设,同时给相对方的理性发展提供充分的自由空间,最大限度的包容社会的创新力量” 。行政指导假设行政主体和相对人都仅具有有限理性,因而其内嵌的协商和妥协机制允许相对人在作出决定之前对行政主体提供的信息和意见进行再次考量,使得在公权力建议下完成的行政指导具有了更多的理性。

  最后,行政指导是行政主体与相对人达成共识的结果。“真理,尤其是在非经验科学中的规范、法律的正确性,只有通过合作才能发现,或取决于大家有根据的同意。” 行政指导的运作过程就是行政主体与相对人之间利用各自所拥有的信息等资源进行求同存异的“非零和博弈”的过程。 在博弈的过程中,指导方与受指导方之间是一种 “提供参考信号——任意选择反应”的关系:行政主体提供利益诱导、精神引导等而不使用行政权约束相对人,寻求协商的方式取得相对人的合作,相对人作为自身利益的最好裁判者自主决定是否接受、配合指导行为;代表社会公共利益的行政主体的意志和代表私人利益的相对人的意志汇聚一处,当行政主体和相对人达成共识时指导行为即达到预期效果。这种公权力与私权利的共识赋予行政指导以合法性。行政指导是用“合作的道德”来协调处于对立状态的国家和公民的关系,用“协商参与的习惯”来消弭紧张的冲突,当然也就力图用“互动双赢的结果”来形成一个和谐繁荣的社会。 在一种民主和开放的架构中,行政指导允许相对人怀疑和否定行政主体的指示,以相对人的意志限制行政主体的恣意妄为,以积极而柔和的方式弥补了政府干预不足或者过度的缺陷。

  行政指导的产生和发展是政府角色和行政模式之政策选择不断演进的结果。它作为对形式法治的补充和配合,以一种灵活、多样的方式践行了实质法治,顺应了现代行政活动的发展趋势。行政指导不因为实践中法律规定少、法定性差而丧失其合法性。相反,行政指导与现代法治精神息息相通。《宪法》中使用“指导”、“引导”、“鼓励”等词语对行政指导作出规定,以根本法的形式肯定了其合法地位,这就需要尽快将行政指导纳入法治化轨道。

参考文献:
1.莫于川,《我国实施行政指导的原因、现状及法治化对策》[J],《渝州大学学报(社会科学版)》2001年第2期。

2.莫于川,《应积极发挥行政指导措施在应对国际金融危机冲击中的作用——兼论通过行政管理方式创新提升政府的危机干预能力》[J],《行政法学研究》,2009年第4期。