“严打”刑事政策的历史与未来

秦德良


[摘 要] 我国“严打”刑事政策经历了共和国初期的“从重、从快”“坚决无情地镇压”反革命，以及20世纪80年代开始至今的“依法从重从快”“严打”严重危害社会治安和严重破坏经济秩序的犯罪分子的发展过程。在这一发展过程中，惩办与宽大相结合刑事政策基本上被取代了，实践证明，随着我国进入法治社会步伐加快以及可以选择的社会控制手段的增加，具有中国特色的“严打”刑事政策将逐渐演变为“重重”和“迅速公正审判”的刑事政策。

[关键词]“严打”政策 确立时期 发展时期 未来

“严打”是在中共党中央和政府统一领导下，由各级中共党组织和各级政府牵头，组织各级公、检、法部门集中时间，集中力量开展的一场全国性的严厉打击严重刑事犯罪的斗争。“严打”突出两个“严”字，一是打击重点是严重犯罪活动；一是对严重犯罪活动的打击要严厉，坚决贯彻依法从重从快的方针，稳、准、狠地打击犯罪分子。它包括实体和程序两方面：“从重”是就实体而言，“从快”是就程序而言。二者又分别体现为司法和立法两个层面：从司法层面看，“严打”是一种在现行刑法、刑事诉讼法范围内“从重”、“从快”的执法活动，这也是一般意义上的“严打”含义。[1] 但“严打”有时也体现在立法层面上，如1983年的“严打”，全国人大常委会于当年9月2日颁布实施了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》。[2]

当代中国“严打”政策具有典型的中国特色，与西方国家“重重”的“严打”政策不同，一个最突出的特点是我国“严打”政策的典型的政治性、军事性、行政性和阶级专政性。“严打”刑事政策在我国20世纪50年代确立，80年代得到进一步发展。今天，“严打”刑事政策面临着向何处去的问题。本文试图对我国“严打”刑事政策的历史与未来进行考察。

一、确立时期：共和国初期镇压反革命运动“从重、从快”的“严打”刑事政策

1950年3月至1953年上半年的镇压反革命运动，是建国初期中共领导的一场成功的镇压反革命的阶级斗争、政治斗争和军事斗争，是对反革命分子的“坚决无情地镇压”, 是共和国的首次“严打”，这次“严打”所采用的政策主要是“从重、从快”[3]。

建国初期，出现了第一次犯罪高峰，峰顶为1950年，当年立案53.1万起。这次犯罪高峰正值两种社会制度更替的剧烈动荡时期。1950年3月18日，中共中央发出《关于严厉镇压反革命分子活动的指示》，由此开始了“从重、从快”的镇反“严打”斗争，一直持续到1953年上半年，镇反运动才结束。在整个运动中，共杀掉反革命分子71万人，关押129万人，管制123万人。[4] 可以说，镇反“严打”运动取得了很大的成功。这是我国“严打”刑事政策的确立时期，这一时期的“严打”刑事政策表现出下列特点：

第一，毛泽东时代的“严打”镇反运动表现出了典型的政治性、阶级专政性、军事性、行政性和全民性。“严打”刑事政策由中共党中央决定和领导，全民参与，由政府和司法机关集中时间、集中力量实施；主要通过行政机关和军事机关发挥具体的打击作用，司法机关的司法裁判权从属于政府和军队的决定权和侦查权，因此，刑事司法程序成了公、检、法三机关“流水作业式”的行政治罪程序；主要目的是坚决镇压反革命，巩固共和国新生政权，强化人民民主专政，因此，“严打”刑事政策重视“保护法益”、轻视“保障人权，尤其是嫌疑人人权”的刑事法机能。

第二，“严打”刑事政策是在镇反与军事剿匪同步进行的实践中逐渐摸索出来的，最初没有宪法和法律约束，主要是在实现和加强人民民主专政的大政策、大方针指导下运作的，显示了较强的军事性和功利性而欠缺科学性和公正性。“严打”刑事政策作为政府打击和控制犯罪的公共决策更多地考虑了其政治性和效率性而忽视了刑事司法内在的公正价值，因此其所追求的司法效率是一种欠缺刑事司法正义的短期效率。

第三，在严厉打击严重反革命犯罪分子的“从重、从快”“稳准狠”的“严打”刑事政策下，镇压与宽大相结合这一基本刑事政策仅处于次要地位，或者基本上被取代了。

第四，反革命分子被判死刑立即执行的特别多，虽然对巩固政权，维护社会秩序方面收效显著，但强化了以政治与军事化的革命运动方式解决社会治安问题的“严打”思维，而这种具有政治性、行政性、军事性、阶级专政性的“严打”，昭示了我国刑事司法是实现人民民主专政工具的“重打击，轻保障；重实体，轻程序”的超职权主义的刑事司法理念，同时不够理性地附和了国民的死刑报应观念，对我国后来的“严打”刑事政策与实践、刑事司法以及国民的刑事司法心理产生了深远的负面影响。

二、发展时期：对严重经济犯罪和严重刑事犯罪“依法从重从快严厉打击”的刑事政策

（一）20世纪70年代末期以来“严打”思想、政策

自20世纪70年代末期以来，我国一直实行依法从重从快打击严重经济犯罪和严重刑事犯罪的刑事政策。从1982年至今，几乎没有停止过“严打”斗争，全国性的、大规模的“严打”斗争就有1983、1996、2001年三次。这段时期的依法从重从快的“严打”刑事政策，最早是在1979年针对转型社会初期的犯罪高峰提出。这是“严打”刑事政策的发展时期。对“严打”贡献了思想的主要是邓小平与彭真。

1、邓小平与彭真的“严打”思想

第一，“严打”就是人民民主专政。
“公、检、法机关是无产阶级专政的武器，是党和人民的刀把子，根本任务是打击敌人、保护人民。”[5]“我们一直坚持对各种敌对势力、反革命分子、严重危害社会秩序的刑事犯罪分子实行专政，决不对他们心慈手软”。[6]
“严打”是新时期的阶级斗争的表现，是对少数教育不改悔的罪犯进行专政的斗争，因此应该把严重刑事犯罪分子当作敌我矛盾来处理。“严打”刑事政策符合马克思列宁主义关于无产阶级专政学说的科学原理。

第二，“严打”是社会治安综合治理刑事政策的一个方面
1981年５月，彭真在北京、上海等５大城市治安座谈会上提出要依法从重从快惩处严重危害社会治安的犯罪分子的同时，又提出要实现社会治安综合治理，首次将“严打”刑事政策与社会治安综合治理刑事政策结合了起来。

第三，“严打”必须发动群众、组织大战役和抓大案要案。

第四，“严打”必须依法从重从快从严集中打击。
对刑事犯罪的问题“必须依法从重从快集中打击，严才能治住。”[7]“从重是在法律规定的量刑幅度以内的从重，不是加重；加重是在法律规定的量刑幅度以外加重判刑。”[8]

第五，“严打”是长期的经常的斗争。

第六，“要稳，要准”
国土资源部


国土资源部关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知

国土资发〔2008〕237号


各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局），计划单列市国土资源行政主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，各派驻地方的国家土地督察局：
为积极应对复杂多变的经济形势，党中央、国务院作出了进一步扩大内需促进经济平稳较快发展的重大决策。各级国土资源管理部门要坚决贯彻落实中央决策部署，认真履行部门职责，按照“积极主动服务，严格规范管理”的总体要求，为扩大内需促进经济平稳较快发展提供保障和服务，加强监管和督察。现将有关政策措施和监管要求通知如下：


一、统一认识、迅速行动


（一）各级国土资源管理部门要认真学习、全面理解和准确把握中央精神实质，把思想和行动尽快统一到中央的决策部署上来，统一到贯彻落实科学发展观的要求上来。把促进经济平稳较快发展作为当前国土资源工作的重中之重，迅速行动，积极主动服务，严格规范管理，切实做好扩大内需促进经济平稳较快发展的各项工作。


（二）要按照“依法依规、突出重点、节约集约、优质高效”的原则，加强协调配合，简化审批手续，优化审批程序，认真做好民生工程、基础设施、生态环境建设、自主创新、产业结构调整和灾区恢复重建等新增中央投资计划项目用地的保障和服务。要切实履行职责，准确把握政策，强化监管督查，确保扩大内需促进经济平稳较快发展的各项政策措施在严格规范管理中落到实处。

二、加强土地利用总体规划对投资项目的统筹和管控


（三）进一步加快地方土地利用总体规划修编。各地要将新增中央投资计划项目纳入新一轮土地利用总体规划统筹安排，在城乡建设用地总规模控制下，优先安排用地，重点予以保障。要坚持节约集约用地，尽量不占或少占耕地，确实无法避让耕地和基本农田的，在规划修编中要予以调整。


（四）切实发挥土地利用总体规划对新增中央投资计划项目的统筹和引导。要统筹安排好新增投资计划在建项目、相关规划提前实施的项目和拟新上项目的用地规模与布局。强化对城乡建设用地的统筹，在城镇建设用地规模范围内，优先安排保障性住房等民生项目用地；在农村建设用地中，优先保障游牧民定居工程、农村危旧房改造工程、农村基础设施和农村公益事业等用地。同时要切实保障公路、铁路、机场、水利、能源等基础设施用地。


（五）促进中央投资计划项目用地尽快到位。新一轮土地利用总体规划批准实施前，凡列入新增1000亿中央投资计划清单的项目，因选址难以避让基本农田的，可以提出土地利用总体规划修改方案，其中，中央直接下达计划的大中型项目，规划修改方案随同用地报件按程序报国务院批准，切块下达地方的新增中央投资项目，规划修改方案报省级政府批准，并在一个月内报部备案。


三、切实保障新增建设用地计划指标


（六）科学安排明后两年土地利用计划。各级国土资源管理部门要积极配合相关部门，选准选好新增中央投资计划项目，合理安排建设用地计划指标，既要保证经济发展，又要促进产业结构优化，促进发展方式转变。今后两年土地利用计划编报，要重点保障列入新增中央投资计划建设项目的用地计划指标，部将根据国家宏观经济政策，统筹土地利用年度计划安排。


（七）切实落实新增中央投资项目用地计划指标。列入新增1000亿中央投资计划清单的大中型建设项目所需的用地计划指标，在用地审批时部相应安排。切块下达地方的新增中央投资项目，建设用地计划指标由各地统筹安排，部将根据计划执行情况相应调剂。


四、提高用地审批效率


（八）积极主动做好新增中央投资计划项目用地预审服务。各级国土资源管理部门要积极主动地参与建设项目的前期论证，加强对项目建议书编报、项目预可行性研究工作涉及用地的服务和指导，协助项目建设单位申请建设项目用地预审；要进一步提高用地预审效率，新增中央投资计划项目已完成地质灾害危险性评估和掌握压覆矿产资源情况的，可在申请用地预审时报审有关材料，用地报批时不再重复审查。


（九）适当扩大先行用地范围。新增中央投资计划建设项目的控制工期的单体工程，以及有工期要求或受季节影响急需开工工程的用地，在完成项目批准（核准）与初步设计后，可由省级国土资源管理部门向部申请先行用地。其中列入新增1000亿中央投资计划清单的项目申请用地预审时，在完成初步设计、确保征地补偿安置落实到位的前提下，可同时申请先行用地。依法须由国务院批准用地的地方批准（核准）建设的民生工程、基础设施、生态环境和灾后重建项目，不占用基本农田的控制工期的单体工程，可以向部申请先行用地。批准先行用地的建设项目，应在半年内正式报批用地。


（十）切实加快建设项目用地报批。在建设项目批准（核准）后的初步设计阶段，国土资源管理部门要提前介入，抓紧开展用地报批的准备工作。对省域内跨多个市、县的线型工程，根据完成用地组件报批和符合动工条件等情况，可按地（市）为单位分次报批用地。符合要求的项目用地，部在一个月内完成用地审查。


（十一）抓紧做好城市建设用地申报前期工作。省级国土资源管理部门要按照预分配的用地计划指标，合理确定报国务院批准城市新增建设用地的规模和区位，优先保证新增中央投资计划项目用地，于2009年2月底前组织完成申报。


五、保障重点项目建设用地供应


（十二）切实保障民生工程建设用地供应。对纳入新增中央投资计划的城镇廉租住房、棚户区改造等保障性住房，市、县国土资源管理部门要加快供地，尽快落实到具体地块。对农村民生工程、公共设施、公益事业和基础设施等建设用地，加大保障力度，加快供应。农村建设用地整理所节约的土地，应当优先满足农村民生工程和基础设施。


（十三）保障纳入新增中央投资计划的自主创新和产业结构调整的项目用地。要采取有效措施，积极盘活企业关闭、重组和改制等形成的存量建设用地，优先用于新增中央投资计划项目。对使用原土地进行增资扩建的工业项目，不再增收土地价款，鼓励提高土地利用率和增加建设容积率。


（十四）及时提供土地产权保障服务。对新增中央投资计划项目用地，要加快办理土地登记手续。使用其他单位腾退土地的，要依法确定腾退前后的土地权属，明晰产权；以土地置换方式用地的，要积极协调各方签订置换协议，明确权属调整；使用关闭、重组和改制等企业存量用地的，要在办理原国有土地使用权的注销登记后，及时办理新取得国有土地使用权登记手续。


六、提高矿产资源保障程度


（十五）为新增中央投资计划的实施提供稳定的资源基础和保障。加快构建多渠道投入的矿产勘查新机制，中央、地方、企业和地勘单位多方联动，公益性地质调查与商业性矿产勘查合理分工、有机衔接，在重点成矿区带统一部署，提高基础地质工作程度，进一步降低商业性矿产勘查风险，引导企业加大资金投入，有序开展商业性矿产勘查，实现整装勘查和形成大型资源基地的目标。


（十六）加大地质信息资料社会化服务力度。促进地质资料服务于矿产资源的勘查、开发和社会发展，改善矿业投资环境，降低投资风险。最大限度地满足新增中央投资计划项目对地质信息的需求，为工程选址和工程施工提供基础地质信息服务与支撑。


（十七）保障新增中央投资计划建设项目对矿产资源的需求。切实加强矿业权管理和市场服务，严格执行《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》的各项规定，清理取消不符合规定的限制性条款。要切实依法、依程序做好矿业权延续、变更、转让以及探矿权人申请本勘查区块采矿权等管理工作，维护矿业权人合法权益。科学调整矿业权，引导企业采取收购、兼并和参股控股等方式对小矿山实施整合，进一步提高各类矿产资源规模化开采和集约化利用，有效保障国家安居工程、重点基础设施、生态环境等方面的工程建设对矿产资源的需求。


七、严格规范用地管理


（十八）坚持最严格的耕地保护制度。各类建设项目必须尽量不占耕地或少占耕地，确需占用耕地的，要按照“先补后占”的要求，在用地报批前完成经国土资源管理部门验收的补充耕地。对列入新增中央投资计划清单的项目，报批用地时没有条件完成补充耕地的，须提供落实补充耕地资金和挂钩土地整理复垦开发项目的相关材料。


（十九）落实最严格的节约用地制度。各地要加大存量土地挖潜力度，在符合土地利用总体规划的前提下尽量安排新增中央投资计划项目盘活利用闲置土地和批而未供土地等低效利用土地。要严格执行用地标准，坚决核减超标准用地面积，确保项目设计、施工和建设各环节符合节约集约用地要求。新增中央投资计划中工业及生产性项目应当向园区集中。新增中央投资计划安排的移民搬迁、被征地农民集中安置、游牧民定居、农村危旧房改造等项目，应优先利用空闲地等存量建设用地和未利用地，切实提高土地集约利用水平。


（二十）保障被征地农民的合法权益。严格履行征地程序，采取多元化补偿安置途径，解决好被征地农民的就业、住房和社会保障等问题。申请先行用地的，要先行制定征地补偿安置方案并征得农民同意，将征地补偿安置费用足额拨付到当地政府或部门有关资金专户；动工用地前，要将有关费用支付到被征地村组和农户，做到足额补偿。


（二十一）加大地质灾害防治工作力度。各级国土资源管理部门要争取各级财政的支持，加大投入力度。对各类工程建设项目，要严格执行地质灾害危险性评估制度，提供及时和高质量的服务。地质灾害治理工程的设计、施工和验收应当与主体工程的设计、施工、验收同时进行，保证农村民生工程、农村基础设施以及铁路、公路和机场等重大基础设施建设安全。


（二十二）强化动态实时监控。充分应用卫星遥感技术和计算机网络监管平台，及时跟踪监测新增中央投资计划项目用地动态，严格执行建设用地备案制度，健全并认真落实土地执法监察长效机制和措施，及时掌握建设用地审批、供应、使用、耕地补充和违规违法批地用地等情况。加强保障性住房用地供应和批后监管，进一步加强土地和房地产市场运行的动态监测和分析。


八、强化执法监察和国家土地督察


（二十三）加强对新增中央投资计划项目的动态巡查和执法监察。各级国土资源管理部门对违反规划计划、未批先用、征地补偿安置和补充耕地不到位、违规操作的，要及时制止、坚决查处。对大面积非法占用基本农田，侵犯被征地农民利益造成严重后果的，要严肃处理、公开曝光，并依法追究有关责任人员的责任。


（二十四）强化国家土地督察。各派驻地方的国家土地督察局要督促地方人民政府认真落实国务院部署，加强对新增中央投资计划项目用地的监管，加强对占用耕地特别是基本农田、规划调整、占补平衡和征地补偿安置的监管，加强对建设用地审批环节规范操作的监管，加强对国家宏观调控措施落实情况的监管。将监管不力、违规操作、侵犯农民权益和搭车用地，作为专项督察和例行督察的重点。对违反土地利用总体规划，违法违规占地，突破土地利用年度计划，耕地保有量和基本农田保护面积不达标的地方人民政府主要负责人实行严格问责。


二○○八年十一月二十八日