行政诉讼案件执行难的现状及对策
马怀德 解志勇
兼论建立行政法院的必要性与可行性
行政诉讼的执行，是指执行组织对已生效的行政案件的法律文书，在义务人逾期拒不履行时，依法采取强制措施，从而使生效法律文书得以实现的活动。行政诉讼执行问题是当前法院面对的一个难题，对于原告败诉时的执行问题，有关法律另有规定，不是本文所要讨论的内容。以下提到的执行问题，均指被告败诉时的执行。虽然我国《行政诉讼法》第65条明确规定，在行政机关不履行判决的义务的情况下，人民法院可以对其采取强制执行措施，但实际上，法院往往难以采取强制，即使采取强制措施，也很难奏效。原因何在呢？针对这种状况应采取什么对策呢？这正是本文试图研究的问题。
一、行政机关败诉案件执行难的成因分析
我们认为，形成行政机关败诉案件执行难的原因是多方面的，有被执行行政机关的原因，也有执行机关的原因。但主要是司法体制的原因。总结起来，主要有以下四个方面。
第一，被执行组织没有履行能力。全国范围内各级各类行政机关不下十几万个，他们的经济状况千差万别，在一些"老少边穷"地区，行政机关的经济条件比较差。在这些地方，败诉行政机关拒不执行判决的主要原因固然与某些工作人员的法律意识不强有关，更重要的是这些部门"囊中羞涩"，有的行政机关连办公用的房屋都是借来的。对于这一类执行对象，是属于"履行不能"，对司法公正的负面影响相对有限，似乎情有可原。
第二，行政机关无视法院的权威。目前，我国实行的是党委领导、人大和上级司法机关监督指导、政府管理人财物的司法体制。司法机关实际上为各方面非司法力量所控制。从法院的角度讲，由于行政机关掌握财权，纵然败诉后不执行判决，法院也奈何不得。从行政机关的角度讲，行政本位思想恶性膨胀，行事肆无忌惮，根本不把法院放在眼里。久而久之，不但助长了行政机关轻视法律判决的不良风气，也损害了司法机关的权威，尤其让人们失去了对司法公正和法律、正义信仰，对我国的法治进程构成很大威胁。
第三，法院司法不公正。法院司法不公也是影响法院判决执行的一个重要原因。从宏观上看，司法不公正的原因主要在于：（1）法官来源复杂且素质低。我国现行司法队伍中非专业化的倾向是相当严重的。（2）司法机关系统内的监督机制疲软，法院自我约束能力差。目前，我国司法系统内的监督主要有检察机关对审判机关的检察监督和上级审判机关对下级审判机关的审级监督。就检察监督而言，根据我国宪法和法律的规定，人民检察院有权对国家审判机关的审判活动是否合法进行监督。但是在实践中，检察监督的权威性和有效性并没有真正确立和实现。从我国现行法律规定的情况看，检察机关对审判机关的审判行为所进行的监督只是一种事后监督，在实践中检察机关发现审判机关的审判行为违法时，只能以抗诉的形式要求审判机关纠正。对于法院不执行或拖延执行行政诉讼判决的行为，检察机关监督的权限和手段就更加受限制，长此以往，必将严重损害检察监督的权威性和有效性。
根据宪法和法律的规定，上级审判机关有权对下级审判机关的审判行为实行审级监督。在实践中，上级审判机关通过审级监督的形式对下级审判机关的违法行为确也进行了有效纠正，但是，审级监督是审判机关系统内部的监督，由于我国实行二审终审制，再加上审判机关的审判行为受地方保护主义的困扰，因此，在有些地方，上级审判机关对下级审判机关进行审级监督的着眼点已不再是司法公正，即法制的统一和国家法律的有效实施，而是地方利益是否受到充分的保护。加之对于法院不执行或拖延执行判决的行为缺乏有效的层级监督，因此，通过上级法院督促下级法院及时执行判决，也很难奏效。
第四，我国现行司法权力难以有效制约行政权。不可否认，在目前的国家各机关中，行政机关实际上占据着十分重要的位置。行政权力的扩张和膨胀，是世界上所有国家普遍感到棘手的难题。由于各级行政机关掌管着国家最活跃、最全面、最具体的行政执法权。与此相反，在我国现行的权力分配体制下，司法机关实际上处于行政机关的从属地位，无论在级别、取权和执法手段上都比行政机关低，与其业务相关的人、财、物权，都由行政机关来掌管。毫无疑问，这样做的结果只会导致权力分配和制约上的失衡，具体表现在三个方面。
1.法院自身权威不够。当前，各种权力主体为局部利益干扰司法的情况比较普遍，其中尤以行政机关为甚。各行政主体受利益驱动的影响，在各自的管辖范围内或明或暗地干扰司法的现象频仍发生，形成了比较普遍的地方保护主义、部门保护主义、行业保护主义。使司法机关在运用法律手段处理纠纷、调整社会关系时受到来自地方行政主体的压力。有法不依、执法不严、违法不究的现象时常发生，法律至高无上的权威受到削弱。
2.法院的独立性不够。自1980年以来，我国实行"分灶吃饭"的财政体制，各级法院的经费必须由同级政府确定，法院的财政与地方财政融为一体。因此，地方法院更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权，而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。①除此以外，在人事制度等方面，法院的司法行政职务和人员均由地方各级权力机关选举、委任、罢免或任免。在实践中，地方党委、政府的组织人事部门"实际享有"对相应各级法院主要领导干部的推荐权和指派权。正是这种权力结构上的隶属和依附关系，使得地方法院无力抗衡地方行政的干预。
3.法官的独立性不够。中国的司法独立原则并未实现，这是造成执行行政机关难的重要原因。表现在：（1）在法院中，执行庭法官始终是以法院工作人员而不是以法官个人身份出现在执行程序中，他们对外代表法院履行职权，但却要受院方的控制，院方又常常受到行政机关的影响。显然，哪一个执行法官也不愿意冒"砸掉饭碗"的风险，去执行行政机关。（2）法院内部运作机制存在的问题，直接导致了执行法官不独立。由于案件层层审批，大量案件的执行由庭长、院长或审判委员会决定，案件
执行的好坏不能与执行法官个人的责任联系，即使不能执行，也往往找不到负责任者。目前，随着人们对"执行难"不满的呼声越来越高，法院执行工作的效率和成果越来越成为影响法院形象的障碍，而法院系统内现行的管理方式又加剧了法官责任心不强和执行工作的低效率，产生了整个社会对审判机关的"信任危机"。
以上，我们分析了行政机关败诉案件执行难的成因，关键是司法体制造成的"执行难"。下面我们重点讨论解决这一问题的对策。
二、克服现行体制弊端，建立全新的行政审判和执行体制
江泽民同志在党的十五大上指出：要"推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案追究制度。加强执法和司队伍建设。"我国审判体制改革，应当在坚持司法主权原则的前提下，找准问题，选准突破口，"攻其一点，兼及其余"，采取得力措施各个击破。改革的着眼点定位在对行政机关执行难的问题上，突破口是建立我国行政法院，即把行政法院的建立作为我国司法制度改革的先遣队，为司法体制的全面改革探索经验，最后实现我国司法制度的健全和完善。
（一）行政法院的模式
世界上许多国家都设立了行政法院。如法国行政法院，尽管它属于行政机关系统，但具有明显的独立性。而德国、瑞士、瑞典、比利时、意大利、芬兰、墨西哥等国的行政法院都属于司法系统。这些国家的行政法院设置，有许多地方值得我们借鉴。
法国是世界上最早设立行政法院的国家之一。法国的行政审判体制具有十分明显的特点，与英美国家的"单轨制"不同，它属于"双轨制"。即在法院设置上存在各自独立、互不隶属的行政法院和普通法院两大系统，行政法院审理行政案件，普通法院审理普通案件（民事和刑事案件）两者泾渭分明。在法律适用上，行政法院审理行政案件，优先适用特别法，无特别法才适用普通法。最高行政法院内设4个行政厅和1个司法厅。行政厅负责行政立法和立法咨询工作，司法厅（也叫诉讼厅）负责审理行政案件。它直接隶属于总理府，院长名义上由总理担任。它享有初审、上诉审和复核审管辖权。它的主要职能表现在4个方面：（1）为政府提供咨询：（2）审理行政案件；（3）裁决行政系统内部管辖权事务；（3）指导下级行政法院的工作。法国行政法院组织体系包括最高行政法院、5个上诉行政法院、33个地方行政法院、行政争议庭和权限争议法庭。
德国行政法院制度的形成晚于法国。德国的行政法院属于普通法院②中的5种法院（一般法院、行政法院、劳动法院、财政法院和社会法院）类别之一。但它独立于一般法院（刑事、民事法院），与法国相同。德国行政法院组织分三级：初等行政法院、高等行政法院和联邦行政法院。初等行政法院设在各邦，数目因州的大小而异。初等行政法院共有33个，高等行政法院10个。行政法院的组成是由院长、主审法官和相应数额的普通法官组成。德国行政诉讼在程序上表现为审问式公开审理，并设置公益代表人参加诉讼，联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官分别作为联邦、州和地方的公益代表人参加行政诉讼。③
比利时也实行法国式的双轨制行政审判体制，但行政法院属于司法机关而不是行政机关系统，它没有普通法院那么完整的体系，行政诉讼一般直接诉至最高行政法院。瑞士联邦行政法院除受理一般行政诉讼案件外，还具有一般行政法院所没有的惩戒公务员的权力。其他一些建立行政法院的大陆法系国家，也都有一些与法国、德国大同小异的规定。
我国似可制定《行政法院组织法》，建立行政法院。
1.行政法院的性质、任务、组成和任期。建立我国行政法院，在坚持适合我国国情的前提下，应该借鉴外国的先进经验和好的做法。为此，笔者认为，行政法院在性质上应该是最高人民法院属下的国家审判机关，原来由人民法院行使的行政审判职能，全部转由行政法院行使。行政法院通过行使行政和与行政有关的案件的审判权，参与行使国家审判权力，不受除最高人民法院以外的其他国家机关、组织和个人的干涉。行政法院的任务是按照法院程序正确地适用法律，审理和判决行政案件，以及行政机关内部行政行为、制定行政法规、规章和其他规范性文件引发的争议案件。相应地，各级人民法院行政庭取消，其他业务庭的与行政机关有关的案件审判职能取消。各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导，完全独立于地方各级人民法院和地方各级权力机关。
行政法院的组成可以参照德国行政法院的做法：由院长、主审法官和相应数额的普通法官组成。最高行政法院院长可以由最高人民法院院长兼任，也可由其他人担任，由全国人民代表大会选举或罢免。最高行政法院的工作受全国人民代表大会常务委员会和最高人民法院的监督。它的副院长、审判员由全国人大常委会根据最高行政法院院长的提请任免。高级行政法院、中级行政法院和基层行政法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判员均由上级行政法院任命。
2.组织系统和审级制度。行政法院的组织系统可以是最高行政法院和地方各级行政法院。地方各级行政法院分为基层行政法院、中级行政法院和高级行政法院。