中华全国供销合作总社


中华全国供销合作总社关于贯彻执行农民专业合作社财务会计制度促进农民专业合作社规范健康发展的意见


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团供销合作社：
　　《农民专业合作社财务会计制度（试行）》（以下简称《农民专业合作社财务会计制度》）已由财政部制定发布，自2008年1月1日起施行。该制度的颁布实施，对于规范农民专业合作社财务会计工作，引导农民专业合作社实行财务公开，保护农民专业合作社及其成员的合法权益，具有十分重要的意义。进一步贯彻落实好《农民专业合作社法》、《农民专业合作社登记管理条例》和《农民专业合作社财务会计制度》等法规制度，促进农民专业合作社又好又快发展，是各级供销合作社面临的一项重要而紧迫的任务。中华全国供销合作总社（以下简称总社）2008年工作要点（供销办字[2008]4号）中已明确提出，要大力发展专业合作社，进一步夯实供销合作社为农服务基础，对现有的专业合作社继续进行规范、提升，理顺专业合作社的登记、管理、运营和分配机制，实现专业合作社的可持续发展。为此，现结合《农民专业合作社财务会计制度》的贯彻执行，就加快农民专业合作社规范健康发展，提出如下意见：
　　一、认真学习，全面把握《农民专业合作社财务会计制度》的内容和要求
　　《农民专业合作社财务会计制度》是针对农民专业合作社这一新兴市场主体，依据《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）、《农民专业合作社法》而专门制定的财务会计制度，是国家统一会计制度的重要组成部分，也是农民专业合作社进行财务核算的重要依据和制度保障。该制度由总则、会计核算的基本要求、会计科目、会计报表以及会计凭证、会计账簿和会计档案五部分组成。各地在学习和实施时，应重点把握以下问题：
　　（一）适用对象。《农民专业合作社财务会计制度》只适用于在工商行政管理部门取得农民专业合作社法人营业执照的农民专业合作社，未取得农民专业合作社法人营业执照的农民合作经济组织，不适用该制度。
　　（二）会计机构。农民专业合作社根据自身规模和业务繁简需要，可以选择是否设置单独的会计机构；不单独设置会计机构的，可在专业合作社有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员，负责本社的会计工作；对于不具备设置会计机构和会计人员条件的，也可以本着民主、自愿的原则，委托从事会计代理记账业务的中介机构代理记账。需要特别指出的是，任何部门不得违背农民专业合作社的意愿，强制代理记账或者指定代理记账机构。
　　（三）会计核算。《农民专业合作社财务会计制度》设置了资产类、负债类、所有者权益类、成本类、损益类共37项会计科目，这些会计科目多数与企业的会计科目相同，容易理解和掌握。但是，针对农民专业合作社法人的特殊性，《农民专业合作社财务会计制度》还设置了农民专业合作社特有的会计科目，如应付盈余返还、股金等。在会计报表方面，除了编制传统的资产负债表、盈余及盈余分配表外，还专门要求编制成员权益变动表和成员账户。
　　（四）会计监管。《会计法》第七条明确规定，国务院财政部门和县级以上地方各级人民政府财政部门是会计工作的主管部门。《农民专业合作社法》第三十二条明确规定，“国务院财政部门依照国家有关法律、行政法规，制定农民专业合作社财务会计制度”。《农民专业合作社财务会计制度》总则第（八）项规定，“财政部门依照《中华人民共和国会计法》规定职责，对合作社的会计工作进行管理和监督”。因此，财政部门是农民专业合作社会计工作的法定监管机关，除此以外，任何单位和个人都无权对农民专业合作社的会计工作进行管理和监督。
　　二、贯彻执行《农民专业合作社财务会计制度》需要做好的几项工作
　　各级供销合作社要以《农民专业合作社财务会计制度》的实施为契机，进一步提高和完善对农民专业合作社建设和发展的指导、协调与服务，切实促进农民专业合作社完善财务制度，依法进行会计核算，切实加强自身的财务管理。
　　第一，开展宣传培训。各级供销合作社要把贯彻执行《农民专业合作社财务会计制度》作为全面落实《农民专业合作社法》的一项重要内容来抓，要通过报刊、网络、宣传栏等多种途径和手段，用通俗易懂的语言进行宣传讲解，让农民社员听得清、看得懂、记得住、用得上，努力提高他们参与办社、民主管理的积极性。各地还要充分利用所属院校在财务会计师资、场地等方面优势，积极争取当地党委政府支持，联合财政部门，认真做好农民专业合作社财务会计人员的培训，提高他们的实际操作能力和业务水平，正确做好会计核算工作，为农民专业合作社的规范运作奠定良好基础。
　　第二，加强指导服务。各级供销合作社及农村合作经济组织联合会，要进一步发挥好指导服务职能，引导农民专业合作社根据自身条件制定完善可行的财务会计制度，帮助其设立会计机构，选定会计人员或者推荐信誉良好、实力较强的代理记账业务中介机构，强化财务会计人员职责，规范财务会计工作程序，提高财务会计工作质量，并以此促进合作社生产经营的正常运行。
　　第三，保障合法权益。各地供销合作社要加强与当地财政部门的沟通，积极反映、协助解决农民专业合作社在执行财务会计制度中遇到的各种问题。加强对农民专业合作社合法权益的保护，对非法干预农民专业合作社正常财务会计工作，侵犯农民专业合作社经营自主权的行为，要坚决抵制。未经法律、行政法规明确规定和授权的部门，无权对农民专业合作社进行会计监督，农民专业合作社也无义务向其提供财务会计资料。对有关违法行为，农民专业合作社要及时向有关部门反映或者通过法律途径解决。
　　三、促进农民专业合作社规范健康发展的几点要求
　　一是加快现有农民专业合作社的登记步伐。今年7月1日，是《农民专业合作社法》和《农民专业合作社登记条例》颁布实施一周年，也是现有农民专业合作社依法重新登记过渡期届满之时。各地要加快工作步伐，确保供销合作社领办的农民专业合作社在7月1日前全部完成重新登记工作。同时，还要认真做好已登记农民专业合作社的数据统计工作，有关情况总社届时将专门调查和汇总。
　　二是加大对农民专业合作社规范发展的指导力度。各级供销合作社要认真贯彻落实《关于进一步推进农民专业合作社发展的意见》（供销合字[2007]54号），把农民专业合作社的规范健康发展作为经常性、基础性的工作抓好抓实。从章程起草、发起设立、选举组织机构到办理各种登记，从完善各项内部制度、日常管理、经营决策到年终盈余分配，都要做到规范运作、守法经营，切实理顺农民专业合作社建设与发展的每一个环节。要重视和加强农民专业合作社的人才培训，开展合作社文化教育，宣传合作社理念和价值观，提升农民专业合作社领导人的经营管理水平，提高合作社成员的民主办社意识，真正引导农民专业合作社实现可持续健康发展。
　　三是进一步发挥联合组织的作用。目前，相当一部分省、市、县都依托供销合作社成立了农村合作经济组织联合组织。它们通过扶持成员发展、制定行业发展规范、共同拓展市场、反映成员组织诉求、争取外部政策环境等多种方式，在促进农民专业合作社的规范健康发展中起到了越来越重要的作用。各级供销合作社必须抢抓机遇，抢占阵地，积极贯彻落实总社《关于加快发展农村合作经济组织联合会的意见》（供销厅合字〔2006〕69号），充分整合和利用自身资源与优势，进一步加快农村合作经济组织联合会发展步伐。同时，还要积极探索联合组织发展的新形式，提倡和鼓励农民专业合作社开展各种形式的合作与联合，不断壮大农村合作经济实力。
　　四是认真总结供销合作社促进农民专业合作社发展的宝贵经验。农民专业合作社在中国特色现代农业发展中具有越来越重要的地位，供销合作社在促进农民专业合作社发展中，不仅依靠自身的资源和优势成为了农民经济合作的带动力量，也进一步加快了自身的改革发展步伐。各地要把指导、协调、扶持和服务农民专业合作社的发展作为重中之重，认真总结和推广供销合作社、社有龙头企业、农产品经纪人、农村合作经济组织联合会及其他涉农行业协会在创办、兴办、合办、联办、领办、引办农民专业合作社方面的典型经验与做法，以点带面，以强扶弱，以优促新，努力推动农民专业合作社的发展再上新台阶。总社将于2008年7月初召开“全系统促进农民专业合作社发展暨《农民专业合作社法》实施一周年座谈会”，总结、交流、宣传供销合作社在带动农民经济合作方面的优势与作用。各地要及早进行准备，认真组织相关材料。
　 二OO八年三月十八日
中国法律服务业的管理现状及其发展战略研究

吕为锟


我国法律服务从业人员由律师、会计师、审计师、税务师、法医师、价格师、专利代理人、商标代理人和版权代理人等具有相关法律专业技术资格者组成，他们分别由相关行政部门负责管理，管理体制呈现多样性和违法性的特征，没有建立起科学的管理体制，成为制约法律服务业规范和拓展的“瓶颈”。制定法律服务业发展战略必须符合法理、法律和政治的要求，建立起科学的管理体制。
一、以正确的法学理论为指导，解决法律服务业的定位问题
在计划经济时代，我国法人制度理论把法人分为四类：机关法人、企业法人、事业法人和社会团体法人等，除此之外没有第五类法人，因为企业单位和事业单位都是国办的，没有民办的。这种法学理论是对我国计划经济时期法人制度的正确反映，对规范计划经济秩序曾起到积极的指导作用，长期以来“法人四类说”在法学理论界占居统治地位。改革开放后，我国提倡大力发展民营经济，民营经济主体如雨后春笋，大量涌现。民办的从事营利性生产经营活动的社会组织被定位于“民办企业单位”，同国办企业单位一样由工商行政管理部门进行登记管理，纳入了企业法人管理体系。然而，民办的从事非营利性社会服务活动的社会组织没有被定位于“民办事业单位”，没有由人事部门进行登记管理并纳入事业法人管理体系。因为有的学者认为，“事业单位”具有明显的国有特征，前面加上“民办”二字显然不合乎逻辑。起初，这些“新经济组织”主要是由相关行业行政主管部门进行审批和登记的，例如民办学校由教育行政部门进行审批和登记，合作、合伙律师事务所由司法行政部门审批和登记等等。正因如此，合作、合伙律师事务所的定位和性质问题成为理论界争论的焦点之一，专家学者们提出新经济组织说、准司法组织说、市场主体说、中介组织说和混合说等，众说纷纭，雾里看花。为了规范市场经济秩序，党中央、国务院把这些“新经济组织”定位为“民办非企业单位”，规定由各级民政部门统一进行登记管理，并由同级相关行业行政部门分别进行业务管理。1996年中办、国办联合发出《关于加强社会团体和民办非企业单位登记管理工作的通知》（中办发[1996]22号），确立对民办非企业单位实行“统一归口登记、双重负责、分级管理”的管理体制。1998年10月国务院发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国务院令第251号），规定“民办非企业单位”的概念是“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”，民政部门是民办非企业单位的“登记管理机关”，有关行政部门是有关行业民办非企业单位的“业务主管单位”。1999年11月中办、国办又联合发出《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》（中办发[1999]34号），强调各类民间组织包括社会团体和民办非企业单位必须统一进行民政登记。1999年12月28日民政部发布《民办非企业单位登记暂行办法》(民政部第18号令)，规定民办非企业单位有个体、合伙和法人三种形式，按照教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务业、法律服务业和其它共十大行业分类进行登记。民政部在发布办法后，从2000年初至2001年底在全国开展了一次对民办非企业单位的复查登记工作，我国已初步建立起民办非企业单位登记管理制度。
民办非企业单位法律地位的确立和“民办非企业法人”的诞生，丰富了我国法人制度的内涵。但是我国法学理论界对于法人制度法学基础理论的研究滞后，没有及时总结出“法人五类说”指导立法工作和司法实践。复查登记期间，大多数相关行业行政部门贯彻中央精神，大多数民办非企业单位进行了民政登记，但法律服务业除外。例如，上海市司法局向司法部提出《关于合作、合伙律师事务所是否进行民政登记的请示》(沪司发请［2000］57号)，司法部作出《司法部关于律师事务所不进行民政登记的批复》(司复［2000］4号)。
我国法律服务业中只有少数民办非企业单位依法进行了民政登记，而大多数民办非企业单位或者由相关行业行政部门自已进行登记管理，或者由工商行政管理部门进行登记管理，或者由相关行业协会进行登记管理，没有贯彻中央统一登记精神，法律服务业管理混乱是其必然结果。目前，法律服务业有关行政部门对民办非企业单位的认识不到位，广大法律服务从业人员对民办非企业单位熟视无睹，对民政部门行使登记管理职能的必要性不甚理解，认为削减了行政部门的权力，多了一个“婆婆”。合作、合伙律师事务所在登记管理、业务管理、税收、人事、党建、财会和社会保障等方面存在的问题，集中反映出我国法律服务业有待于规范之所在。“法人五类说”法人制度理论解决了法律服务业定位问题，对于建立科学的管理体制，对于依法治国，都将起到重要的指导作用。
二、以《行政许可法》为依据，清理增设行政许可的部门规章
谁是法律服务业的登记管理机关？谁是业务管理机关？谁是对此作出行政许可的机关？国务院《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》对此作出了明确的规定，但相关行政部门以贯彻执行部门法为借口，在部门规章中增设行政许可。例如，《律师法》只许可司法行政部门审核并颁发律师事务所执业证书，没有许可司法行政部门进行登记管理，没有对成立律师事务所的律师人数和执业时间作出任何限制，但《律师事务所登记管理办法》等部门规章规定司法行政部门是登记管理机关，对成立律师事务所的律师人数和执业时间增设了许多限制。
本人认为，对《律师法》应当从限制意义上解释，该法规定司法行政部门审核并颁发律师事务所执业证书，不等于许可司法行政部门进行登记管理，律师事务所的登记管理应当按照国务院的条例执行，国办律师事务所属于事业单位，由人事部门进行登记管理；合作、合伙律师事务所属于民办非企业单位，由民政部门进行登记管理。司法行政部门进行审核并颁发执业(许可)证书属于律师事务所的前置审批程序，只有经人事部门或民政部门登记注册并颁发营业执照后律师事务所才依法成立。律师事务所的业务主管单位是司法行政部门，登记管理机关是人事部门和民政部门。《民办非企业单位登记管理办法》规定民办非企业单位分为个体、合伙(二人以上)和法人等三种形式，与企业单位的规定相一致，具有科学性。律师事务所应当向个体、合伙(二人以上)和法人等三种规范形式共同发展。
众所周知，企业单位经工商行政管理部门登记注册后成立，事业单位经人事部门登记注册后成立，社会团体和民办非企业单位经民政部门登记注册后成立。然而，现行“两结合”律师管理体制是由省级以上司法行政部门行使登记管理权，并由各级司法行政部门、各级律师协会共同行使业务管理权，带来了许多的弊端和问题。例如，省级以上司法行政部门忙于进行登记管理，其业务管理职责岂能不受到影响？地方司法行政部门与律师协会共同进行业务管理，谁来进行分工、如何分工？合作人、合伙人与律师事务所之间发生人事劳动争议，人事仲裁机关、劳动仲裁机关和人民法院有何法律依据受理？律师协会以社会团体的身份行使业务管理权，具有一定的处罚权，不受《行政复议法》、《行政处罚法》和《行政诉讼法》的制约，人民法院对于律师就律师协会的不作为和错误处罚提起的社团诉讼纠纷有何法律依据受理？民政部门是我国法定的唯一的民办非企业单位登记管理机关，合作、合伙律师事务所属于民办非企业单位却未进行民政登记，是合法组织还是非法组织？等等。
《行政许可法》于2004年7月1日起施行，其中第16条第4款：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出具体规定，不得违反上位法的其他条件。”法律服务业许多部门规章明显存在着“增设行政许可”和“违反上位法的其他条件”等违法事实，管理体制的多种性和违法性就象一个秃头上的虱子——明摆着。地方行政部门和广大法律服务从业人员不得不接受这种管理体制，不敢不说它“真漂亮”，如同“皇帝新装”故事中的臣民一样。《行政许可法》的施行，为清理增设行政许可的部门规章提供了充分的法律依据。
三、以“三个代表”重要思想为指南，端正政治立场
关于民办非企业单位的管理，党中央、国务院先后发出两个《通知》，国务院制定了《条例》，民政部制定《办法》，明确地将“法律服务业”列为十大行业之一，并开展了为期两年的复查登记工作。国务院大多数部委与党中央、国务院保持高度一致，认真贯彻执行中央统一登记精神，为什么法律服务业除外？是全国人大常委会制定的相关部门法造成的吗？不是；是地方行政部门和广大法律服务从业人员造成的吗？也不是。是个别部委为了扩大部门权力，保护已得利益者的利益，借口贯彻执行法律以规避上述政策、法规和规章而造成的。目前，个别行政部门把管理混乱的原因归结于部门法和从业人员，把规范和拓展的希望寄托在部门法修改和从业人员整顿两个方面，没有主动清理与党的政策相冲突的部门规章。这不仅是一个法律解释小问题，也是一个政治立场大问题。
社会团体和民办非企业单位均属于民间组织。在民间组织管理方面有两种相对立的政治立场：一是中央统一登记精神，二是邪教自已登记精神。凡是由民政部门进行登的，就是贯彻中央精神的，就有规范和拓展的巨大空间；凡是敢自已进行登记的，就有贯彻邪教精神之嫌，没有规范和拓展可言。暗地自已进行登记的邪教组织是非法的民间组织，已被取缔，问题已基本解决；而法律服务业民办非企业单位公开地自已进行登记，超过了邪教组织，严重影响了广大法律服务从业人员主动成为市场经济主体的积极性，严重影响了地方相关行政部门的工作效率，严重影响了党中央、国务院的政令畅通。2000年复查登记期间，原司法部长高昌礼以贯彻执行《律师法》为由，签发了不进行民政登记的批复，不久受到中央查处而辞职，但相关行政部门负责人没有引以为戒。相关行政部门应当多多听取群众的批评和建议，多多解决群众要求解决的问题，走群众路线，才真正符合“三个代表”重要思想，才能得到广大法律服务从业人员的支持和拥护。
综上所述，从事非营利性法律服务活动的社会组织不属于企业单位，国办的属于事业单位，民办的属于民办非企业单位。根据中央精神，我国法律服务业应当以建立“各级相关行政部门业务管理与同级人事部门、民政部门登记管理相结合”的科学管理体制作为发展战略，由相关行政部门依法颁发执业(许可)证，由人事部门和民政部门依法分别颁发事业单位营业执照和民办非企业单位营业执照。只有以“三个代表”重要思想为指南，以“法人五类说”法人制度理论为指导，以贯彻执行《行政许可法》为契机，法律服务业才能实现规范和拓展，为促进市场经济发展作出更大的贡献。