公物行政机关对轻微的“增加公物负担”行为有容忍义务

刘建昆


　　公物负担，是我“生造”或者提炼的词汇，来源于德国法上的道路建设负担，与法国行政法学上的“公产储备”相当，大致是指为了公产自身的可用性，而持续的给与清洁、保养、维护、维修等行为。

　　我国的城市摊贩问题，即是公物法中较为显著的问题。一般来说，城市摊贩可能出现的公物法上的不利后果主要是：

　　1、影响公物的正常利用秩序。这种危害在单个摊贩时，问题不大，而主要出现于摊贩聚集于道路公物，影响道路公物正常通行的时候。不过，从生活经验中看，摊贩聚一般集只是阶段性的高发与下班后的一段时间。

　　2、增加公物的养护维护负担。这种后果是最常见的，虽然不是必然的。在摊贩经营中，往往出现烟尘气味损害空气环境，脏水垃圾的随意丢弃等行为，甚至有的在店外经营中损坏了树木、道路。客观的说，这些行为是具有一定的危害后果的。

　　“相对集中行政处罚权”实施中，采取了“查处取缔无照经营”的办法来处置摊贩。“查处取缔无照经营”是国家经济管理权，而对公物的保护罚性质上属于公物警察权，二者虽然都是行政处罚权，但存在轻重之别。相对集中行政处罚权这一做法，实际上体现出对同一行为人的有牵连关系的多个违法行为“择一重处断”的执法思想，同时因为存在执法主体的变更，所以被视为“制度创新”。

　　民法上有学者认为，摊贩无须登记即是合格的“商自然人”；登记后则成为“个体工商户”，而二者应是不同的商法主体，都应该是合格的。我比较赞同这种观点。但是，摊贩增加公物负担的行为，仍然具有一定的危害性，甚至在现行法上，具有可惩罚性。

　　然而类似的增加城市公物负担的行为，与故意的盗窃和破坏相比，实在是比较轻微的。提供城市公物给社会公众或者市民使用，本身就是一种行政给付，一些轻微的增加公务物负担的行为，行政机关没有必要进行过于严厉的惩处。就实际执行来看，城管对于摊贩问题，多采取驱逐等行政即时强制的办法，真正进入处罚程序的似乎并不多见；但是因此造成的民愤是十分巨大的。




　　类似的，还有一些基于社会风俗的活动，例如因为结婚在城市树木绿灯上张贴“喜”字，在道路上燃放鞭炮；因为丧事在道路上祭祀或者燃烧纸活。这些民俗类的活动，都有可能造成公物的轻微损害，或者增加公物负担。虽然我们可以以“移风易俗”的教育引导活动改变这些民俗，但是实际上一段时间内彻底改变民俗的难度是很大的。因此，在一定阶段，行政机关应该对基于民生或者民俗的类似活动给与相当的适度容忍，尽量减少公物警察权的启动，以便集中精力打击主观恶性和社会危害性更大的其他侵占损坏公物的违法犯罪。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年九月二十二日